BGE 100 IA 8
100 Ia 8
2. Estratto della sentenza del 6 febbraio 1974 nella causa Juri contro
Consiglio di Stato del cantone Ticino. Regeste
Art. 4 BV, Anspruch auf rechtliches Gehör: Recht auf Replik.
Recht auf Einsicht in die Akten als Voraussetzung des Anspruchs auf
rechtliches Gehör; Umfang und Grenzen.
Sachverhalt
Riassunto dei fatti:
Il 18 dicembre 1972 il Consiglio comunale di Giubiasco discuteva e
approvava il preventivo del Comune; in esso era compresa la concessione di
un credito di Fr. 1720 000 per la costruzione di una casa dei bambini. Con
risoluzione 22 gennaio 1973 il Municipio appaltava i lavori ad una ditta
di Buttes, senza indire pubblico concorso. Il Dipartimento cantonale delle
pubbliche costruzioni ratificava il 12 febbraio 1973 l'aggiudicazione. Il
6 febbraio Luce Juri-Berta impugnava la delibera municipale con ricorso al
Consiglio di Stato, allegando la violazione della legge sugli appalti. Nel
corso della procedura la ricorrente chiedeva d'essere ammessa a replicare
e di poter prendere visione preventivamente di tutti i documenti del
Municipio relativi alla pratica. Il Consiglio di Stato dava seguito
negativo a queste richieste e, con risoluzione 14 marzo 1973, respingeva
il ricorso nella misura in cui era ricevibile.
Con ricorso di diritto pubblico fondato sull'art. 4 CF, la ricorrente
fa valere la violazione del diritto d'essere sentita, e si duole in
particolare che il Consiglio di Stato non l'abbia ammessa a replicare nè
a prendere visione degli atti e documenti prodotti dal Municipio, si da
poterli discutere. Essa postula l'annullamento della decisione impugnata
e il rinvio della causa al Consiglio di Stato per nuovo giudizio.
Auszug aus den Erwägungen:
Considerando in diritto:
Erwägung 3
3.- La ricorrente afferma che il Consiglio di Stato ha violato il suo
diritto d'esser sentita, negandole da un lato la facoltà di replicare,
e non concedendole dall'altro di prendere conoscenza degli atti e dei
documenti prodotti dalle controparti.
a) Natura e limiti del diritto d'esser sentiti sono anzitutto
determinati dal diritto cantonale, la cui applicazione è controllata dal
Tribunale federale sotto il profilo dell'arbitrio e della disparità di
trattamento (RU 92 I 186; 96 I 21, 311, 323 b). Solo quando le disposizioni
cantonali appaiono insufficienti - questione che il Tribunale federale
rivede liberamente - trovano diretta applicazione i principi che la
giurisprudenza ha dedotto dall'art. 4 CF e che costituiscono una garanzia
sussidiaria e minima.
b) Il diritto di esser sentiti comprende varie pretese: non solo
quella di esprimersi prima che una decisione sia presa, ma anche quella
di fornire prove sui fatti rilevanti per la decisione, quella di prender
conoscenza degli atti, quella di farsi rappresentare o assistere e, infine,
quella di ottenere una decisione da parte dell'autorità competente (RU
96 I 323 c e riferimenti).
c) L'art. 43 cpv. 3 LPAmm, applicabile alla procedura di ricorso
davanti al Consiglio di Stato ed al Tribunale amministrativo, prevede che,
dopo la risposta al ricorso, l'autorità "può ordinare eccezionalmente un
ulteriore scambio di allegati". La ricorrente stessa riconosce, a ragione,
che la decisione di ordinare una replica dipende dall'apprezzamento
dell'autorità e, pure a ragione, non afferma che una simile norma
contraddica in sè alle esigenze minime poste dall'art. 4 CF. Essa pretende
però che il Consiglio di Stato ha fatto un uso arbitrario del suo potere
di apprezzamento.
Essa afferma innanzitutto che le risposte delle controparti contenevano
affermazioni cosi importanti da render necessarie rettifiche e precisazioni
da parte della ricorrente. Ma la ricorrente si limita a codesta asserzione,
senza prendersi la briga di indicare in che le risposte avversarie
portassero elementi nuovi; non specificata, la censura è irricevibile
(art. 90 OG).
La ricorrente sostiene poi che la replica doveva esserle
concessa poichè il Consiglio di Stato si riteneva unica ed ultima
istanza. Quest'argomento è infondato. La circostanza per cui un'eventuale
autorità di ricorso possa rimediare successivamente alla violazione
del diritto di esser sentiti commessa dall'autorità inferiore, come non
libera l'autorità inferiore dall'obbligo di rispettare il diritto d'esser
sentiti, cosi è ininfluente per decidere se ed entro quali limiti tale
diritto debba esser riconosciuto.
Infine, la ricorrente sostiene che la necessità della replica derivava
dalla circostanza che il ricorso era fondato su informazioni frammentarie
ed affrettate: questa censura è strettamente connessa con quella relativa
all'esame degli atti. Come si vedrà in seguito, essa è pure infondata.
Se ne deve concludere che, negando la replica, il Consiglio di Stato
non ha violato l'art. 4 CF.
d) L'art. 20 LPAmm consacra esplicitamente il principio, desumibile
dall'art. 4 CF, del diritto della parte in procedimenti amministrativi
all'esame degli atti (cpv. 1), salvo eccezioni richieste dalla tutela di
legittimi interessi pubblici o privati contrastanti (cpv. 2), eccezioni
che nel presente caso nessuno afferma ricorrere. Il diritto all'esame
degli atti, come quello allo esame delle prove assunte dall'autorità
rientra nel diritto d'esser sentiti, perchè costituisce la premessa
necessaria del diritto di esprimersi e di esporre i propri argomenti
che costituisce il vero fulcro del diritto d'esser sentito (TINNER,
Das rechtliche Gehör, RDS 83 II p. 328, 3 b). In tale funzione l'esame
degli atti, rispetto al diritto di esprimersi, costituisce un prius che ne
condiziona l'esercizio. Ed in tale misura, il diritto di esaminare gli atti
partecipa della cosiddetta natura formale (RU 94 I 109 consid. 5; 96 I 22,
188) del diritto di esser sentiti: come, per ammettere la violazione del
diritto di esprimersi, non è necessario che l'interessato dimostri che,
se il suo diritto fosse stato rispettato, la causa avrebbe avuto un esito
diverso, così non devesi di regola richiedere che sia provato che l'esame
degli atti, a torto negato, avrebbe permesso all'interessato di esprimersi
diversamente e quindi di influire sull'esito della procedura.
Perchè ciò si verifichi occorre però che la violazione del diritto
all'esame degli atti sia intervenuta prima del momento in cui l'interessato
era, in virtù della procedura, tenuto ad esprimersi. La violazione di
un eventuale diritto all'esame degli atti - previsto a fini meramente
informativi - dopo trascorso il termine entro cui l'interessato doveva
esprimersi, non può avere nè la stessa portata, nè le stesse conseguenze,
poichè una tale violazione è palesemente inidonea a compromettere il
diritto di esprimersi.
Legittimata, in virtù dell'art. 154 lett. a LOC ad impugnare nel
termine di 15 giorni la deliberazione municipale con ricorso al Consiglio
di Stato, si deve ammettere che la ricorrente possedeva il diritto di
prendere visione degli atti della delibera prima di inoltrare il ricorso
(IMBODEN, Schweiz. Verwaltungsrechtsprechung, n. 613, VII). Essa avrebbe
potuto (e dovuto) chiedere al Municipio di Giubiasco d'esser ammessa ad
esaminare l'incarto: se un simile diritto le fosse stato contestato, essa
avrebbe potuto dolersene nel gravame al Consiglio di Stato; un eventuale
rifiuto non avrebbe per lei potuto comportare conseguenze sfavorevoli
(cosi in punto alla tempestività, come in punto alla completezza del
gravame - cfr. IMBODEN, n. 623 I B).
Ora. non risulta che la ricorrente abbia chiesto al Municipio di
Giubiasco di consultare preventivamente l'incarto, nè che, avendo ciò
chiesto, un simile esame le sia stato rifiutato. Essa ha inoltrato
il ricorso al Consiglio di Stato sulla scorta delle informazioni che
possedeva: avendo omesso di far uso dell'esercizio del diritto che
le competeva, essa non poteva contare di poter completare le eventuali
manchevolezze del gravame in sede di replica, recando nuove censure desunte
dall'esame degli atti. Ammettere il contrario, significherebbe consentire
l'elusione dei termini stabiliti dalla procedura per l'esercizio del
diritto di ricorso.
La ricorrente assevera però che le è stato negato il diritto di
esprimersi sulle prove prodotte in causa. Ma anche codesta censura è
infondata. Il diritto di prender visione delle prove e di esprimersi
sulle stesse si riferisce alle prove che l'autorità competente - in casu,
il Consiglio di Stato - avesse assunto al di fuori degli atti costituenti
l'incarto comunale, di cui la ricorrente aveva omesso di domandare visione
tempestivamente. Non risulta infatti, nè la ricorrente afferma, che le
controparti abbiano prodotto al Consiglio di Stato altri documenti o mezzi
di prova che già non facessero parte dell'inserto relativo alla delibera.
Si deve cosi concludere che, quand'anche a torto ed in violazione
dell'art. 20 LPAmm, il Consiglio di Stato avesse negato alla ricorrente il
diritto di esaminare - a fini meramente informativi - l'incarto in pendenza
di procedura, un simile rifiuto non adempie gli estremi della violazione
del diritto d'esser sentito garantito dall'art. 4 CF, poichè assolutamente
inidoneo a pregiudicare il diritto di esprimersi della ricorrente.
e) La censura di violazione del diritto di esser sentiti è
pertanto infondata, tanto per quanto riguarda la mancata concessione
della replica, tanto per quanto riguarda l'esame l'esame degli atti.
D'altronde, se fosse stata fondata, una simile censura avrebbe
tutt'al più permesso al Tribunale federale di constatare l'intervenuta
violazione, non però di annullare l'impugnata decisione. Nonostante
la natura formale del diritto violato, l'interesse alla sicurezza del
diritto e il principio della proporzionalità possono far ostacolo alla
cassazione dell'impugnata decisione (RU 97 I 886 c): nel caso in esame,
non solo l'impugnata delibera aveva creato diritti ed obblighi reciproci
per il Comune e la deliberataria, ma i lavori di costruzione dell'edificio
scolastico avevano ormai avuto principio.
Se ne deve concludere che il ricorso volto contro la decisione del
Consiglio di Stato dev'essere respinto.