BGE 100 IA 60
100 Ia 60
11. Arrêt du 30 janvier 1974 dans la cause
Philippe Andersen contre Société de développement de Verbier et
Conseil d'Etat du Canton du Valais. Regeste
Art. 4 und 46 Abs. 2 BV; Art. 30 Abs. 3 KV Wallis. Kurtaxe.
Delegation von Befugnissen. Gesetzliche Grundlage. Interkantonale
Doppelbesteuerung. Rechtsungleiche Behandlung.
1. Voraussetzungen für die Delegation einer Befugnis von der
Legislative an die Exekutive im Steuerrecht. Wesentliche Bestandteile
der Kurtaxe (Erw. 2 a und b).
2. Kompetenzdelegation vom Volk ans Parlament im
Steuerrecht. Zulässigkeit (Erw. 2 c).
3. Die blosse Genehmigung eines von der Exekutive erlassenen
Reglementes durch die Legislative kann die fehlende Grundlage in einem
formellen Gesetz nicht ersetzen, wenn es sich um die Voraussetzungen
selbst und das Mass der Steuer handelt (Erw. 2 c.)
4. Kann die Befugnis zur Erhebung echter Steuern an privatrechtliche
Vereine übertragen werden? (Erw. 2 d).
5. Die Kurtaxe fällt nicht unter das interkantonale
Doppelbesteuerungsverbot, soweit sie nicht den Charakter einer
(allgemeinen) Aufenthaltersteuer hat. Doppeltes Kriterium: Mässiger
Betrag und besondere Verwendung der Abgabe. Der Ertrag der Kurtaxe muss
zur Deckung von Ausgaben dienen, die alle überwiegend den Kurgästen
dienen. Prüfung der Ausgaben für touristische Werbung unter diesem
Gesichtspunkt (Erw. 3).
6. Es verstösst gegen den Grundsatz der rechtsgleichen Behandlung, von
den ausserhalb des Kantons wohnenden Eigentümern eine höhere Pauschaltaxe
zu verlangen als von den im Kanton wohnhaften (Erw. 4).
Sachverhalt
A. - Acceptée en votation populaire les 11 et 12 septembre 1971, la
loi valaisanne du 12 mai 1971 sur l'organisation de l'Union valaisanne
du tourisme et des sociétés de développement fait de l'Union valaisanne
du tourisme (UVT) un "organisme semi-public d'information, de propagande
et de publicité touristiques" qui a pour but de "faciliter le séjour des
hôtes dans le canton et d'y promouvoir l'essor du tourisme" (art. 1er).
Associations régies par les art. 60 et suiv. CC et placées sous la
surveillance de l'UVT, les sociétés de développement poursuivent le même
but sur le plan local; il leur incombe également d'"agrémenter le séjour
des hôtes en favorisant l'équipement et les manifestations culturelles,
touristiques et sportives" (art. 4). L'UVT et les sociétés de développement
ont notamment pour ressource le produit d'une taxe de séjour (art. 6),
perçue dans tout le canton auprès des personnes de passage ou en séjour
dans une localité sans y être domiciliées (art. 8). Les propriétaires -
ainsi que les membres de leur famille - qui occupent leur propre chalet,
appartement de vacances ou résidence secondaire, sont exonérés de cette
taxe s'ils sont membres de la société de développement locale ou lui
versent une contribution équivalant à la cotisation de membre (art. 9
ch. 1). La taxe de séjour est perçue par nuitée, un forfait étant cependant
possible (art. 10). Le montant de la taxe, qui peut varier selon la qualité
de l'hébergement et l'équipement de la station, est fixé par un règlement
établi par le Conseil d'Etat et soumis à l'approbation du Grand Conseil
(art. 11 et 18 al. 2). Il en va de même de toutes les autres modalités
d'application non expressément prévues par la loi. Enfin, l'art. 12 précise
que le produit de la taxe de séjour ne peut être affecté à d'autres buts
que ceux qui sont définis aux art. 1er et 4 (buts légaux de l'UVT et des
sociétés de développement).
Edicté par le Conseil d'Etat le 29 septembre 1971 et approuvé par le
Grand Conseil le 12 novembre de la même année, le règlement d'exécution
précise le régime de la taxe de séjour et il en organise la procédure de
perception à ses art. 38 à 57. L'art. 41 fixe le minimum et le maximum de
la cotisation ou contribution prévue à l'art. 9 ch. 1 de la loi, et cela
de manière différente suivant qu'il s'agit de propriétaires domiciliés
en Valais, dans un autre canton ou à l'étranger. Selon l'art. 45, le
montant de la taxe de séjour elle-même peut varier entre un minimum de
10 centimes et un maximum de 2 francs par nuitée et par personne. Il est
fixé par chaque société de développement, sous réserve d'approbation par
le Comité de l'UVT; celui-ci veille à ce que la taxe soit proportionnée
aux besoins de la station et aux dépenses qu'elle engage pour agrémenter
le séjour de ses hôtes (art. 46 al. 1). Le produit de la taxe de séjour
encaissé par les sociétés de développement revient partiellement à l'UVT
(art. 48). La taxe est perçue par les sociétés de développement là
où elles sont officiellement reconnues comme membres actifs de l'UVT,
et partout ailleurs par l'UVT elle-même (art. 49). Selon l'art. 57,
les communes ne peuvent prétendre au produit de la taxe de séjour, ni
s'en prévaloir pour éluder les tâches qui leur incombent légalement en
matière d'infrastructure.
Pour 1972, la Société de développement de Verbier (SDV) a fixé
le montant de la taxe de séjour à 1 fr. 10 pour les adultes et à 55
ct. pour les enfants de 6 à 16 ans, les enfants de moins de six ans étant
exonérés. Elle a en outre arrêté le barême suivant pour les cotisations
ou contributions annuelles dont le paiement dispense de la taxe de séjour
en vertu de l'art. 9 ch. 1 de la loi:>
Membres SDV: Non-Membres
cotisations: contributions
Propriétaire domicilié en Valais: 80 fr.: 50 fr.
Propriétaire domicilié en Suisse: 200 fr.: 150 fr.
Propriétaire domicilié hors de Suisse: 300 fr.: 200 fr.
Par lettres-circulaires des 3 et 27 mars 1972, la SDV a invité
ses membres et les propriétaires d'immeubles de cette station à opter
pour l'une des trois possibilités qui leur étaient offertes: adhésion
à la société et paiement de la cotisation, versement d'une contribution
annuelle ou paiement de la taxe de séjour.
B. - Domicilié à Muri près Berne, Philippe Andersen est propriétaire
d'un chalet à Verbier. Malgré deux rappels, il refusa de faire le choix
qui lui était proposé, estimant inéquitable d'être soumis à une taxe sur
laquelle il n'avait pas été consulté, quoique citoyen suisse, et dont le
montant lui paraissait excessif. Le 12 octobre 1972, la SDV lui adressa
une facture de 132 fr. à titre de taxe de séjour pour 120 nuitées en
1972. Andersen s'adressa alors au Comité de l'UVT, puis recourut contre
la décision de celui-ci auprès du Conseil d'Etat en faisant valoir que
ni la taxe de séjour valaisanne, ni la cotisation ou la contribution qui
peut la remplacer ne reposaient sur une base légale suffisante, que cette
taxe était en outre contraire à l'interdiction constitutionnelle de la
double imposition intercantonale, et qu'il y avait enfin inégalité de
traitement à faire dépendre du lieu de domicile du redevable le montant
de la cotisation ou contribution à la Société de développement.
Par prononcé du 28 mars 1973 notifié le 10 avril, le Conseil d'Etat a
rejeté le recours et confirmé la décision de l'UVT enjoignant au recourant
de s'acquitter soit de la taxe de séjour, soit de la contribution réclamée
par la SDV.
C. - Par recours de droit public du 8 mai 1973, Andersen demande au
Tribunal fédéral d'annuler le prononcé du Conseil d'Etat. En se fondant
sur les art. 4 et 46 al. 2 Cst. et 30 al. 3 Cst. cant., le recourant
reprend les trois mêmes moyens que devant le Conseil d'Etat. Il requiert
la production des comptes de la SDV et de l'UVT pour 1971 et 1972, d'un
décompte relatif à la perception de la taxe de séjour à Verbier et à son
emploi pour les années 1971 et 1972, et enfin du tarif applicable dans
cette station pour la perception et l'exemption de la taxe de séjour.
Le Conseil d'Etat conclut au rejet du recours, en produisant notamment
les pièces requises par le recourant.
La Société de développement de Verbier s'en remet à la réponse du
Conseil d'Etat.
Auszug aus den Erwägungen:
Considérant en droit:
Erwägung 1
1.- a) Le recours ne vise pas directement la loi du 12 mai 1971 et
son règlement d'exécution du 29 septembre 1971, qui ne peuvent plus être
attaqués en tant que tels, le délai de l'art. 89 OJ étant échu. C'est à
l'occasion d'une décision d'application dont il demande l'annulation, et à
titre préjudiciel, que le recourant met en cause la constitutionnalité de
ces deux actes. Il en a la faculté en vertu d'une jurisprudence constante
(RO 97 I 29 et arrêts cités).
b) Lorsqu'il invoque l'art. 30 ch. 3 Cst. cant., le recourant fait
implicitement valoir que la réglementation appliquée en l'espèce a été en
partie et indûment soustraite au référendum obligatoire par le détour d'une
délégation de pouvoir. S'il entend se plaindre ainsi d'une violation du
droit de vote, sur la base de l'art. 85 lit. a OJ, il n'a pas qualité pour
agir, n'étant pas citoyen actif dans le canton du Valais (RO 99 Ia 211). Il
peut en revanche se prévaloir de cette inconstitutionnalité pour contester
la base légale de la taxe ou de la contribution qu'on lui réclame.
Erwägung 2
2.- Les parties, qui se réfèrent à la jurisprudence du Tribunal
fédéral (RO 90 I 94, 93 I 24 consid. 5, Archives 42 p. 281 consid. 5),
admettent toutes deux que la taxe de séjour n'est ni un simple émolument,
ni une charge de préférence, mais un impôt de dotation ou d'affectation,
c'est-à-dire un impôt affecté à un but spécial. Se prévalant du principe
de la légalité de l'impôt, le recourant soutient que la loi du 12 mai
1971 n'est pas une base légale suffisante de la taxe de séjour parce
que, au lieu d'en déterminer elle-même la mesure et le mode de calcul,
elle procède sur ces points par délégation de pouvoir, en renvoyant à
un règlement qui échappe au référendum obligatoire. Par ailleurs, ce
règlement se borne à fixer un minimum et un maximum, en sous-déléguant
aux sociétés de développement le pouvoir d'arrêter le montant exact de
la taxe à percevoir dans leur rayon.
a) Le Tribunal fédéral admet depuis longtemps, et de façon constante,
qu'une délégation de compétence de l'autorité législative à l'autorité
exécutive est possible à la triple condition de n'être pas prohibée
par la constitution cantonale, de se limiter chaque fois à une matière
déterminée, avec des directives précises portant sur l'essentiel lorsqu'il
s'agit de toucher gravement à la situation juridique des administrés,
et enfin d'être consentie par un acte soumis au référendum lorsque la
mesure à prendre en vertu de la délégation l'aurait elle-même été si
elle avait été prise par l'autorité législative (RO 98 Ia 109, avec
citations de doctrine et de jurisprudence, et 592). Le Conseil d'Etat,
qui se prévaut de cette jurisprudence, passe sous silence les exigences
particulièrement strictes posées par le Tribunal fédéral en matière de
contributions publiques, et plus spécialement d'impôts. Il faut que la loi
au sens formel, c'est-à-dire celle qui émane de l'autorité législative,
détermine elle-même les éléments essentiels, notamment les conditions et
la mesure, de la contribution à percevoir, une exception n'étant admise
que pour les émoluments de chancellerie (RO 97 I 203 lit. b, 347 et 804
consid. 7, avec citations de doctrine; 99 I a 603. Récemment (RO 99 Ia
701 ss), le Tribunal fédéral a étendu cette exception à certains autres
émoluments; mais il n'a nullement envisagé d'en faire autant poui les
impôts proprement dits.
L'art. 25 de la constitution valaisanne, dont le recourant ne
se prévaut cependant pas, consacre ces principes en prescrivant que
les impôts de l'Etat et des communes sont fixés par la loi; ceci doit
valoir à plus forte raison pour des impôts perçus par des organisations
para-étatiques. Or, on vient de le relever, la taxe de séjour est un impôt
proprement dit, quand bien même elle contient en partie des éléments qui
sont ceux de l'émolument.
b) En l'espèce, la délégation au Conseil d'Etat remplissait en tout
cas deux des trois conditions posées par la jurisprudence. Elle n'était
pas prohibée par la constitution cantonale; elle a de plus été consentie
par un acte soumis au référendum obligatoire conformément à l'art. 30
ch. 3 Cst. cant. Il reste donc à examiner si la loi au sens formel règle
elle-même l'essentiel, ou si elle s'en est remise au règlement sur des
points qu'elle aurait dû traiter elle-même.>
La loi du 12 mai 1971 détermine avec précison le cercle des redevables,
en désignant comme tels, sous réserve de diverses exceptions, les personnes
de passage ou en séjour dans une localité du canton (art. 8 et 9). Elle
prescrit en outre le mode de calcul de la taxe, en prévoyant qu'elle se
perçoit par nuitée avec possibilité d'un forfait (art. 10), et qu'elle peut
varier selon la qualité de l'hébergément et l'équipement de la station
(art. 11 al. 1). Elle en détermine aussi l'affectation, en disposant
que son produit ne peut être destiné qu'aux buts visés par l'UVT et les
sociétés de développement (art. 12). Elle en désigne enfin implicitement
les bénéficiaires, lorsqu'elle prévoit que les ressources de l'UVT et
des sociétés de développement proviennent notamment du produit de la taxe
de séjour (art. 6), laissant entendre par là que ces organisations sont
seules à en bénéficier. En revanche, la loi ne désigne pas les autorités
ou les organisations chargées de la perception; toutefois, outre que
l'on peut hésiter à considérer ce point comme esssentiel vu la nature de
la taxe dont il s'agit, le titre et le système de la loi permettent de
déduire que ce sont les organisations bénéficiaires, encore qu'il eût été
judicieux de le dire expressément. Ce qui manque avant tout dans la loi,
c'est toute indication chiffrée sur le montant de la taxe, dont le maximum
n'est même pas fixé. Il s'agit là d'un élément essentiel qui relève de
la loi au sens formel selon la jurisprudence. Le recourant a donc en
principe raison de critiquer l'insuffisance d'une base légale sur ce point.
Le Conseil d'Etat oppose à ce grief que la loi précise les facteurs
de variation de la taxe (art.11). Dans l'actuelle période de forte
inflation, il serait inopportun d'y fixer un maximum susceptible d'être
rapidement dépassé et dont chaque adaptation périodique nécessiterait
une nouvelle votation populaire. Il n'y aurait pas lieu de se montrer
aussi exigeant quant à la base légale d'un impôt spécial et modéré,
affecté à un but déterminé, que pour celle des impôts ordinaires sur le
revenu ou la fortune. Enfin, le règlement d'exécution devait être soumis
à l'approbation du Grand Conseil et il l'avait été.
Le fait que la loi permet de faire varier la taxe selon la qualité
de l'hébergement et l'équipement de la station n'affaiblit en rien
le grief du recourant, car une telle règle ne donne aucune indication
quant au montant même de la taxe. L'argument tiré de l'inflation et de
la spécialité de l'impôt, en revanche, a plus de poids, mais il n'est
pas déterminant. Certes, pour des impôts dont le montant varie selon un
certain taux en fonction de la valeur des éléments imposables (fortune et
revenu par exemple), les conséquences de la dépréciation de l'argent se
corrigent automatiquement sans qu'il soit nécessaire de modifier la loi,
alors que cela ne se produit pas pour des impôts fixes. Mais il n'y a pas
là un motif suffisant de déroger au principe de la légalité formelle de
l'impôt; on ne saurait en effet où fixer la limite de la dérogation. Le
critère de la plus ou moins grande spécialité de l'impôt n'est en outre
pas propre à conduire à une solution sûre. Par ailleurs, le législateur
a la possibilité d'indexer le montant des impôts fixes, ou tout au moins
son maximum, par exemple en fonction des variations de l'indice des prix
à la consommation. La modicité de la taxe de séjour apparaît comme très
relative, puisqu'elle peut atteindre, pour une famille, plusieurs centaines
de francs par an et il serait fort délicat de fixer les limites de la
légalité formelle sur la base d'un tel critère. Des divers arguments du
Conseil d'Etat, le seul qui mérite d'être pris en considération est donc
celui qui est fondé sur le fait que le montant maximum de la taxe a été
fixé par un règlement approuvé par le Grand Conseil conformément à une
exigence de la loi adoptée par le peuple.
c) Le règlement d'exécution de la loi du 12 mai 1971 a été arrêté par
le Conseil d'Etat et approuvé par le Grand Conseil, en vertu des art. 11
et 18 al. 2 de la loi acceptée par le peuple. Selon l'arrêt publié au RO 99
I a 535 ss, une délégation en blanc du législateur à l'autorité exécutive,
en ce qui concerne le montant de l'impôt - en l'occurence, une taxe sur les
véhicules automobiles - serait contraire au principe de la séparation des
pouvoirs, mais il n'en vas pas nécessairement ainsi en cas de délégation
par le peuple au Parlement, contrairement à la récente opinion de
E. HÖHN (Gesetz und Verordnung als Rechtsquellen des Abgaberechts, in:
Der Staat als Aufgabe, Gedenkschrift für Max Imboden, Basel 1972, p. 173
s., 187). Si, là où existe le référendum législatif obligatoire, une loi
cantonale délègue un pouvoir réglementaire au parlement, le peuple renonce
ainsi par avance à se prononcer sur les questions qui font l'objet de la
délégation. Aucun principe de droit constitutionnel fédéral ou général
ne s'oppose à cela. La question de savoir si une telle délégation est
admissible dépend donc uniquement du droit constitutionnel cantonal, que le
Tribunal fédéral interprète librement. Dans l'arrêt Wagner (RO 99 I a 535)
celui-ci a admis que c'était possible dans le canton de Bâle-Campagne,
ce qui l'a amené à rejeter sur ce point le recours dont il était saisi.
La constitution valaisanne n'autorise pas expressément la délégation
législative par le peuple au Parlement; mais elle ne la prohibe pas
non plus. Il s'agirait dès lors de savoir s'il y faut une habilitation
résultant de la constitution elle-même, ou s'il suffit que celle-ci ne s'y
oppose pas. Au regard de ce qui est admis pour la délégation de compétence
en général, la question est discutable, car on pourrait soutenir que
le droit du peuple de se prononcer sur chaque loi ou décret en vertu de
l'art. 30 ch. 3 Cst. cant. est inaliénable, sauf disposition contraire
de la constitution. Ce serait cependant pousser très loin le principe
de la séparation des pouvoirs entre le peuple et le Grand Conseil, en
méconnaissant certaines nécessités pratiques (GIACOMETTI, Staatsrecht der
schweiz. Kantone, p. 486) et en admettant que le peuple doit être protégé
contre lui-même. On peut d'ailleurs se demander si l'arrêt Wagner n'a pas
en réalité admis de façon générale la constitutionnalité de la délégation
compétence du peuple au Parlement en matière d'impôts lorsqu'elle n'est
pas interdite par la constitution cantonale. Cette question peut toutefois
rester indécise, car la délégation dont il est question en l'espèce est
une délégation de l'autorité législative à l'autorité exécutive, le Grand
Conseil n'étant intervenu que pour donner son approbation.
Dans son arrêt publié au RO 95 I 251, le Tribunal fédéral avait admis
- sans d'ailleurs que cela influence le sort du recours - qu'un émolument
de concession et d'utilisation des eaux publiques, dont le montant serait
fixé par un règlement de l'autorité exécutive en vertu d'une délégation de
compétence, aurait une base légale suffisante si le Grand Conseil y donnait
son approbation. La jurisprudence récente du Tribunal fédéral concernant
la légalité de l'impôt ne permet pas de maintenir un tel point de vue,
s'agissant d'une taxe de séjour dont la qualification d'impôt proprement
dit n'est pas contestée. Dans ses arrêts les plus récents (cf. RO 97 I 347
et la jurisprudence citée), le Tribunal fédéral a souligné en effet que
la rigueur de la jurisprudence quant à la délégation en matière d'impôt
ne saurait être atténuée. A peine de vider la règle de sa substance,
la loi formelle doit à tout le moins définir les limites dans lesquelles
l'autorité délégataire devra user du pouvoir qui lui est délégué. La seule
approbation par l'autorité législative ne peut donc suppléer à l'absence
d'une base posée par la loi au sens formel, lorsqu'il s'agit des conditions
mêmes et de la mesure de l'impôt. En effet, l'adoption d'une ordonnance par
le Parlement et l'approbation d'un règlement de l'autorité exécutive par
cette autorité sont des actes différents en fait comme en droit. Dans le
premier cas, le Parlement fera en général une étude plus approfondie que
dans le second; il exercera aussi pleinement sa liberté d'appréciation,
sans être tenté de ménager celle d'une autre autorité. Le grief que le
recourant tire de l'absence d'une base légale suffisante est donc fondé.
d) Le recourant reproche de plus au règlement d'exécution du 29
septembre 1971 (art. 45) de ne fixer lui-même que le minimum (10 ct.)
et le maximum (2 fr.) de la taxe de séjour, et de sous-déléguer aux
sociétés de développement (art. 46) le pouvoir d'en arrêter le montant
exact.
On peut tout d'abord se demander s'il est admissible de déléguer un
pouvoir fiscal aux sociétés de développement, en les habilitant à percevoir
une taxe de séjour à leur propre profit (art. 6 de la loi). Ces sociétés
sont certes des associations de droit privé régies par les art. 60 s. CC,
mais elles ont un but que la loi (art. 1er et 4) définit elle-même et
qui a un certain caractère d'intérêt public, et il est généralement
admis que la loi peut déléguer des tâches d'administration publique à de
telles associations (IMBODEN, Schweiz. Verwaltungsrechtsprechung, 3e éd.
1968, N. 514; GRISEL, Droit administratif suisse, p. 156/158). Elle
peut aussi leur permettre de percevoir des émoluments en rapport avec
l'accomplissement de ces tâches. La délégation du pouvoir de prélever de
véritables impôts est en revanche plus discutable, car en droit suisse
une telle délégation n'intervient généralement qu'en faveur des communes
de toutes sortes, y compris les paroisses, et de certaines corporations
spéciales de droit public (BLUMENSTEIN, System des Steuerrechts, 3e
éd. 1971, p. 41). En Valais, l'art. 25 Cst. cant. semble consacrer
cette tendance, en ce qu'il par le uniquement des impôts de l'Etat et
des communes. Il y a donc là un point douteux, qu'il n'est cependant pas
nécessaire d'approfondir, le recourant ne contestant pas en elle-même cette
délégation d'un pouvoir fiscal à une association privée d'intérêt public.
Si l'on admet in casu une telle délégation, il faut en tirer les
conséquences, en admettant aussi que les associations délégataires peuvent,
dans les limites de la loi ou du règlement établi par l'Etat, fixer
elles-mêmes le montant de l'impôt qu'elles perçoivent, car les besoins
financiers ne sont pas les mêmes pour toutes. Il serait cependant normal
que l'Etat - qui détient à titre originaire le pouvoir fiscal délégué -
en contrôle lui-même l'exercice en se réservant la compétence d'approuver
le montant fixé par chaque association, comme il le fait généralement à
l'égard des communes qui prélèvent des centimes additionnels sur l'impôt
cantonal. Or la réglementation dont il s'agit ici prévoit comme seul
contrôle celui de l'UVT (art. 46 du règlement), qui n'est pas neutre
puisqu'elle a le même but et défend les mêmes intérêts que les sociétés
de développement. Cette réglementation est donc très critiquable, voire
inconstitutionnelle. Toutefois, il n'y a pas lieu de tenir compte de
ce moyen, le recourant n'ayant dit en aucune manière pourquoi une telle
sous-délégation serait inadmissible au regard de l'art. 4 Cst. (art. 90
al. 1 lit. b OJ).
Erwägung 3
3.- Le recourant se plaint ensuite d'une violation de l'art. 46 al. 2
Cst. Etant domicilié dans un autre canton que celui où il doit payer la
taxe de séjour, il a qualité pour le faire. Il dit ne pas ignorer que la
taxe de séjour ne tombe en principe pas sous le coup de l'interdiction
de la double imposition intercantonale. Il considère toutefois que les
principes posés par le Tribunal fédéral ne sont pas applicables à la taxe
de séjour valaisanne, parce qu'elle est affectée notamment au financement
de la publicité touristique, qui ne se fait pas dans l'intérêt des hôtes.
a) Le Tribunal fédéral admet en effet que la "taxe de séjour" ne tombe
pas sous le coup de l'interdiction de la double imposition intercantonale,
pour autant qu'elle n'ait pas le caractère d'un impôt (général) sur le
séjour (RO 50 I 191; 64 I 305/306; 67 I 204/205). La taxe de séjour a
pour but de faire participer les hôtes de la station au financement des
installations et des manifestations qui sont créées spécialement pour
eux et dont ils profitent de manière prépondérante; elle se distingue
ainsi, par sa structure et son affectation, d'un impôt sur le séjour qui
tend à couvrir les dépenses ordinaires de la collectivité publique. Des
arrêts récents (RO 90 I 95, consid. 4; 93 I 24, consid. 5; Archives 42
p. 276 s., 282) ont confirmé ces principes, en précisant que la taxe
de séjour doit rester dans les limites d'un modique impôt spécial. La
jurisprudence fait ainsi intervenir le double critère du montant modéré et
de l'affectation spéciale de la contribution. Pour juger de l'affectation,
il faut uniquement retenir celle que définit la loi; une utilisation en
fait différente du produit de la taxe ne libère pas le redevable, mais
l'habilite simplement à intervenir auprès de l'autorité de recours ou de
surveillance pour qu'il soit mis fin à l'affectation illégale (RO 90 I 96;
93 I 22, consid. 3; Archives 42 p. 283/284).
L'arrêt Ruppert (RO 67 I 204/205) s'exprime de façon quelque peu
ambiguë lorsqu'il exige que le produit de la taxe de séjour serve à des
dépenses profitant de façon prépondérante aux hôtes de la station. En
effet, cela peut signifier soit qu'il doit s'agir de dépenses ayant ce
caractère dans leur plus grande partie, certaines d'entre elles pouvant ne
pas l'avoir, soit que prises isolément elles doivent toutes l'avoir. Cette
seconde interprétation doit être retenue, car la première ouvre la porte
à des abus ou tout au moins à une plus grande insécurité juridique
(dans le même sens, ZINGG, La taxe de séjour et la taxe de tourisme,
thèse Lausanne 1971, p. 117 à 133).
A la lumière de ce principe, la publicité touristique ne saurait être
financée au moyen de la taxe de séjour. Elle profite en effet avant tout à
ceux qui vivent du tourisme dans la localité ou dans la région dont elle
provient (hôteliers, restaurateurs, commerçants, etc.). Les hôtes n'en
tirent avantage qu'au moment où ils préparent leur séjour, lorsqu'ils
obtiennent dans les agences de voyage de leur pays ou d'un office suisse
du tourisme des prospectus leur permettant de choisir une station et un
hôtel. Dans l'arrêt Ruppert (RO 67 I 207/208), le Tribunal fédéral avait
déjà émis de sérieux doutes quant à la légitimité d'un poste de 6000
fr. pour la publicité touristique; plusieurs réglementations cantonales
ou communales récentes l'excluent des tâches à financer par la taxe de
séjour (cf. ZINGG, op.cit., p. 130). Dans l'arrêt publié au RO 93 I 22,
26, le Tribunal fédéral n'a d'ailleurs pas mentionné cette publicité
dans la liste exemplaire qu'il donne des tâches propres à être financées
par la taxe de séjour, liste qui comprend les frais d'administration et
de personnel pour un bureau de renseignement équipé de façon moderne
et doté d'une riche documentation mise gratuitement à la disposition
des hôtes; des subsides à des organisations sportives, installations
et manifestations destinées à un public international; les frais d'un
orchestre, l'aménagement et l'entretien de chemins pour les promeneurs,
de bancs, de pistes de ski, la construction et l'exploitation d'un manège,
d'une piscine, d'une patinoire artificielle (RO 93 I 26 en haut).
b) En l'espèce, ce n'est pas en raison du montant de la taxe réclamée
que le recourant en conteste la constitutionnalité; l'aurait-il fait
qu'il aurait fallu lui donnet tort, le Tribunal fédéral ayant jugé en 1967
déjà, alors que la valeur de l'argent était supérieure, qu'un montant de
1 fr. 10 par nuitée restait encore dans les limites d'un impôt modique
(RO 93 I 27); il en avait dit autant trois ans auparavant, dans le cas
d'une taxe forfaitaire de 150 fr. par an pour un chalet occupe en moyenne
à raison de trois lits (RO 90 I 103 d).
C'est en raison de l'affectation de la taxe perçue à Verbier et de
son utilisation pour la publicité touristique que le recourant ne la
considère plus comme une simple taxe de séjour échappant à l'interdiction
de la double imposition intercantonale.
Le Conseil d'Etat fait valoir que la loi, seule déterminante selon
la jurisprudence, "donne entière satisfaction", cela par son art. 12
tel que complété par l'art. 57 du règlement d'exécution. En réalité,
il n'en est rien et la loi permet en tout cas d'utiliser largement
le produit de la taxe de séjour pour la publicité touristique. En
effet, l'art. 12 prescrit l'affectation de cette taxe en renvoyant
aux art. 1er et 4, lesquels définissent les buts de l'UVT et des
sociétés de développement. Or l'art. 1er fait de l'UVT un organisme
"d'information, de propagande et de publicité touristiques". Quant à
l'art. 4, il donne le même but aux sociétés de développement, en ajoutant
que celles-ci sont en outre chargées d'agrémenter le séjour des hôtes en
favorisant l'équipement et les manifestations dans les domaines culturels,
touristiques et sportifs. L'art. 57 du règlement d'exécution ajoute que
les communes ne peuvent prétendre au produit de la taxe de séjour, ni s'en
prévaloir pour éluder les tâches qui leur incombent légalement en matière
d'infrastructure; cette règle négative a certes son importance, mais elle
n'empêche pas que le produit de la taxe de séjour soit utilisé autrement
que pour des dépenses profitant toutes de façon prépondérante aux hôtes.
c) Les comptes 1971/1972 de la SDV montrent que le produit de la
taxe de séjour, d'environ 600 000 fr. en 1972, n'a pas été affecté à des
tâches générales dont la commune aurait dû supporter elle-même la charge
financière au moyen de l'impôt ordinaire. Il en ressort en outre que les
dépenses faites sont en majeure partie de celles qui peuvent être couvertes
par la taxe de séjour selon l'énumération contenue dans l'arrêt publié
au RO 93 I 22, 26 (subsides aux sociétés et manifestations, édilité,
fonctionnement d'un bureau d'information). L'importance du service de
la dette - de quelque 190 000 fr. en 1972 - a certes de quoi surprendre,
mais elle s'explique par des investissements destinés à profiter aux
hôtes dans le présent ou dans le futur, comme aussi par des participations
non rentables à des sociétés exploitant des installations sportives, ce
qui est une forme de subventions. On objecterait en vain que les hôtes
actuels n'ont pas à supporter les frais d'investissements qui ne sont
pas encore profitables pour eux, car ces hôtes bénéficient aujourd'hui de
certaines dépenses faites dans le passé à la charge des hôtes de l'époque,
ceci compensant cela. Il serait en revanche inadmissible que des terrains
aient été acquis pour être revendus un jour à des constructeurs privés,
car la charge d'intérêts inhérente à une telle opération ne doit pas
incomber aux hôtes de la station; mais rien n'indique que certains des
terrains figurant au bilan ont cette destination.
Les comptes font apparaître des dépenses pour la publicité touristique
et les prospectus. Cette affectation de la taxe, que la loi autorise,
est contraire aux principes posés plus haut. Le Conseil d'Etat fait
remarquer que ces dépenses ont été couvertes par d'autres recettes que la
taxe de séjour. Cela paraIt à première vue exact, le poste "Publicité
et prospectus" étant de 100.000 fr. environ, alors que les recettes
autres que les taxes atteignent à peu de choses près ce montant. Mais la
rétrocession de 73 000 fr. à l'UVT sert aussi à la publicité, qui est la
tâche principale de cette organisation. En outre, dans les comptes de
la SDV, le poste "Publicité et prospectus" ne comprend manifestement que
les frais directs de réclame dans des journaux ou ailleurs, d'impression
de documents, de réception et de voyages; il faut y ajouter une part du
poste salaires - qui est très important - car le personnel consacre sans
doute une partie de son temps à la publicité. Ainsi, le produit de la
taxe de séjour de Verbier sert en fait, pour une part à vrai dire mineure,
à la publicité touristique.
Cette constatation ne conduit cependant pas à dire que la taxe
contestée est complètement contraire à l'interdiction de la double
imposition intercantonale, et que pour ce motif le recourant doit en être
entièrement libéré. Tout ce qu'il pourrait demander, c'est une libération
partielle par réduction du tarif proportionnellement à la part de dépenses
injustifiées. On peut se dispenser d'examiner cette question plus avant, le
recourant pouvant de toute façon prétendre à une plus importante diminution
du montant à payer, en raison de l'admission de son troisième moyen.
Erwägung 4
4.- Le recourant se plaint enfin d'inégalité de traitement.
a) A ce propos, il s'en prend tout d'abord à l'art. 9 al. 1 de la loi
du 12 mai 1971, en tant que cette disposition n'accorde une exonération de
la taxe qu'aux seuls propriétaires en cas de paiement de la cotisation de
membres ou d'une contribution équivalente à la Société de développement. Le
recourant, qui est lui-même propriétaire d'un chalet à Verbier et qui
bénéficie donc en principe de cette disposition, n'a pas qualité pour
l'attaquer. Ce point n'a donc pas à être examiné.
b) Le recourant conteste avant tout que le montant de la cotisation ou
de la contribution dont le paiement exonère les propriétaires de la taxe
de séjour soit plus élevé pour ceux qui sont domiciliés hors du Valais
que pour ceux qui y ont leur domicile. Considérant cette cotisation
ou contribution comme un "substitut" de la taxe de séjour elle-même,
il estime qu'elle est soumise aux exigences découlant de l'art. 4 Cst.,
et que la distinction opérée selon le lieu de domicile du redevable crée
une discrimination n'ayant aucune justification objective.
aa) Dans un récent arrêt (arrêt Högger, RO 99 Ia 351), le Tribunal
fédéral a déclaré inconstitutionnelle, pour inégalité de traitement, une
disposition de la loi tessinoise exemptant complètement du paiement de la
taxe de séjour les propriétaires d'appartements ou de maisons de vacances
domiciliés dans le canton, les propriétaires ayant leur domicile ailleurs
n'étant en en revanche pas exonérés. Toute distinction juridique qui ne
trouve pas de justification objective et raisonnable dans les faits qu'il
s'agit de réglementer est en effet contraire à l'art.>
4 Cst., qui doit être aussi respecté par le législateur (RO 96 I 566
consid. 3a avec références). Selon l'arrêt Högger, la question de savoir
si le domicile se trouve dans le canton ou ailleurs n'est absolument
pas relevante quant à l'assujettissement à la taxe de séjour, destinée
à faire participer les hôtes d'une station à la couverture des dépenses
faites dans leur intérêt et dont ils peuvent tous profiter de la même
façon. Dès lors, l'exonération des personnes domiciliées dans le canton
crée un véritable privilège qui est contraire à la constitution.
bb) La même conclusion s'impose, pour les mêmes motifs, à propos des
distinctions que fait l'art. 41 du règlement d'exécution valaisan du 29
septembre 1971 selon que le redevable a son domicile en Valais, dans un
autre canton, ou à l'étranger. Certes il n'y a pas exonération complète
des propriétaires domiciliés en Valais. Ceux-ci doivent également choisir
entre la taxe de séjour et une certaine cotisation ou contribution. Le
règlement crée toutefois un privilège en leur faveur, dans la mesure
où la cotisation ou contribution est à la fois inférieure en fait à
la taxe de séjour normale et moins élevée que pour les propriétaires
domiciliés hors du canton. La différence entre les deux réglementations est
quantitative, ce qui importe peu, et non pas qualitative. Le recourant
subit effectivement cette inégalité de traitement. En effet, pour 110
nuitées en 1972, il devrait payer une taxe de séjour de 132 fr., alors
que s'il était domicilié en Valais, il pourrait l'éviter moyennant une
cotisation de 80 fr. ou une contribution de 50 fr. seulement; son domicile
se trouvant dans le canton de Berne, c'est une cotisation de 200 fr. ou
une contribution de 150 fr. qu'il acquitterait en lieu et place de la
taxe de séjour, si bien que la charge lui incombant est d'au moins 132
fr. L'inégalité est flagrante.
Le Conseil d'Etat objecte que, la société de développement étant une
association de droit privé, les cotisations ou contributions qu'elle
prélève n'ont aucun caractère fiscal, qu'elles échappent de ce fait
à l'art. 4 Cst., et qu'elles peuvent donc varier selon le lieu de
domicile de celui qui les paie; en ce qui concerne la taxe de séjour
elle-même, ajoute-t-il, tous les propriétaires d'appartements ou de
maisons de vacances sont mis sur pied d'égalité, et seul cela importe. Ce
raisonnement méconnaît complètement l'interdépendance que la loi et le
règlement établissent entre la taxe de séjour et la cotisation ou la
contribution à la société de développement, interdépendance qui fait de
cette dernière un substitut forfaitaire de la taxe de séjour.
Le Conseil d'Etat défend la discrimination contestée en disant
qu'elle se justifie, comme pour les permis de chasse ou de pêche par
exemple, en tant qu'elle favorise ceux qui paient leurs impôts ordinaires
dans le canton. Déjà réfuté par l'arrêt Högger, cet argument n'est pas
pertinent. Les impôts cantonaux n'allègent pas les charges financières
de la SDV, qui ne fait apparaître dans ses comptes aucune subvention
cantonale. La comparaison avec le permis de chasse ou de pêche tombe elle
aussi à faux; le droit de chasse étant un droit régalien du canton, il est
normal qu'il puisse être exercé plus facilement par ses propres habitants,
motif qui n'a pas d'équivalent pour la taxe de séjour. C'est en vain que,
dans le même ordre d'idées, le Conseil d'Etat fait intervenir a contrario
l'art. 43 al. 4 Cst.
C'est enfin avec raison que le Conseil d'Etat admet dans sa réponse
au recours - et contrairement à la décision attaquée - que la proximité
du domicile et du lieu de résidence secondaire ne peut justifier
la discrimination contestée. Il faut plutôt admettre qu'une telle
circonstance permet au propriétaire de profiter au mieux de la station,
ce qui justifierait alors une taxe de séjour plus élevée.
cc) Le grief d'inégalité de traitement se révèle donc également
fondé. Le recourant doit être traité de la même façon que les propriétaires
domiciliés dans le canton.
Entscheid:
Par ces motifs, le Tribunal fédéral:
Admet le recours et annule la décision attaquée.