BGE 100 IA 433
100 Ia 433
61. Extrait de l'arrêt du 23 octobre 1974 dans la cause Association des
locataires de Meyrin-Parc et consorts contre Genève, Conseil d'Etat Regeste
Art. 4 BV; formeller Mangel; Rückwirkung; Anspruch auf rechtliches
Gehör.
1. Im kantonalen Verfahren geheilter formeller Mangel (E. 3).
2. Rückwirkung: besonderer Fall, wo die Rückwirkung eines
Entscheides zugelassen werden muss, weil sie letztlich im Interesse der
Beschwerdeführer liegt (E. 6).
3. Der unmittelbar aus Art. 4 BV folgende Anspruch auf rechtliches
Gehör räumt das Akteneinsichtsrecht nur jenen Personen ein, die an einem
Verfahren als Parteien beteiligt sind (E. 7).
Sachverhalt
Résumé des faits:
A.- Deux groupes de deux immeubles locatifs, propriété de deux
sociétés immobilières (S.I. Meyrin-Parc C et S.I. Meyrin-Parc D), ont
été construits en vertu d'autorisations accordées en application de la
loi genevoise du 29 juin 1957
"sur le développement de l'agglomération urbaine" (en abrégé: LDAU)
et sont occupés dès le 1er juillet 1962. Le Conseil d'Etat en a limité le
prix des loyers pour dix ans dès le 1er juillet 1962. Ces immeubles ont
été acquis en 1967 par deux fondations en faveur du personnel de Swissair,
à la suite de quoi les sociétés immobilières ont été liquidées. Auparavant,
l'administration fiscale cantonale s'était déclarée prête à accorder une
exonération fiscale totale pour une durée de vingt ans, en application
de la loi du 24 février 1961 "autorisant le Conseil d'Etat à cautionner
des prêts hypothécaires et à octroyer des exemptions fiscales en vue
d'encourager la création de logements à loyers modérés" (dite loi HLM).
Sur demande des fondations, une augmentation de loyer de 10% a été
autorisée dès le 1er juin 1972 par le Service HLM du Département cantonal
des Finances, qui a précisé qu'il s'agissait du premier échelon d'une
hausse totale à répartir dans le temps et qui serait fixée définitivement
lorsque le programme détaillé de revision technique des immeubles serait
connu. Le renouvellement des baux aux nouvelles conditions a été accepté
par les locataires, soit immédiatement, soit après comparution devant la
Commission de conciliation en matière de baux d'appartements; les avenants
établis à cette occasion contiennent une clause autorisant le bailleur à
modifier le loyer en cours de bail - moyennant un avis de trente jours -
dans la mesure où il y sera autorisé par l'Etat de Genève.
B.- Par deux arrêtés du 23 mai 1973, le Conseil d'Etat a accordé
aux fondations une exonération fiscale de vingt ans, en la soumettant
à certaines conditions. Dans les considérants de ces arrêtés, il prend
acte des plans financiers relatifs aux immeubles, indiquant le montant
des états locatifs de chaque groupe d'immeubles. Par deux arrêtés du 11
juillet 1973, le Conseil d'Etat a modifié ceux du 23 mai 1973 dans leur
exposé des motifs, admettant que les états locatifs soient portés à des
montants supérieurs dès le 1er juin 1972, puis dès le 1er septembre 1973.
Le Service HLM a communiqué les arrêtés du 11 juillet 1973 à l'agence
immobilière mandataire des recourants, précisant qu'elle pouvait notifier
les nouvelles conditions aux locataires, au moins trente jours avant la
date d'application des nouveaux prix, ce qui a été fait par lettres du
18 juillet 1973.
C.- Le 22 septembre 1972, l'Association genevoise de défense des
locataires (en abrégé: ASLOCA), agissant au nom d'un certain nombre de
locataires des immeubles en question, avait demandé au Service HLM si
l'autorisation définitive de la hausse de 1972 avait été accordée par le
Conseil d'Etat. Le Service HLM avait répondu que la hausse de 10% n'était
qu'un premier échelon et que l'arrêté du Conseil d'Etat consacrerait
définitivement une seconde hausse, qui ne pourrait toutefois être chiffrée
que lorsque la régie aurait fourni tous les éléments d'appréciation
nécessaires. L'ASLOCA avait réagi contre cette manière de faire et demandé
des explications par lettre du 29 septembre 1972, qui était restée sans
réponse, de même que des rappels ultérieurs. Finalement, après nouveau
rappel du 10 août 1973, le Service HLM a répondu le 21 août 1973 que,
par arrêtés du 11 juillet 1973, le Conseil d'Etat avait définitivement
autorisé l'augmentation des états locatifs. Les textes desdits arrêtés
n'ont pas été communiqués à l'ASLOCA, malgré sa demande expresse.
D.- Agissant par la voie du recours de droit public, l'Association
des locataires de Meyrin-Parc et plusieurs locataires des immeubles
en cause, tous représentés par l'ASLOCA, ont demandé au Tribunal
fédéral d'annuler les arrêtés du Conseil d'Etat du 11 juillet 1973,
pour arbitraire et violation du principe de la non-rétroactivité des
décisions administratives.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours au sens des considérants.
Auszug aus den Erwägungen:
Extrait des motifs:
Erwägung 3
3.- Le Service HLM n'était pas compétent pour prononcer lui-même
l'assujettissement des immeubles en cause à la loi HLM, ni d'ailleurs
pour autoriser une augmentation de l'état locatif; cette compétence
appartient exclusivement au Conseil d'Etat, en vertu de la loi HLM. Mais
l'informalité qui frappait cet assujettissement a été réparée par les
arrêtés du Conseil d'Etat du 23 mai 1973, que les recourants n'attaquent
pas dans leur recours de droit public.
Il est vrai qu'ils ne connaissaient pas ces arrêtés au moment du dépôt
de leur recours, ni ne savaient que l'assujettissement n'avait été prononcé
tout d'abord que par le Service HLM. Ils n'ont eu connaissance desdits
arrêtés que par la réponse des intimés à leur recours, réponse qui leur a
été communiquée en vertu de l'art. 93 al. 2 OJ. S'ils s'estimaient lésés
par ces arrêtés, ils auraient pu les attaquer dans les trente jours dès
cette communication, ce qu'ils n'ont pas fait. Ainsi, l'assujettissement
des immeubles au régime de la loi HLM dès le 1er janvier 1968 est devenu
définitif.
Erwägung 6
6.- Le grief essentiel des recourants consiste à soutenir que les
décisions attaquées sont arbitraires parce qu'elles contreviennent
au principe fondamental de la non-rétroactivité des décisions
administratives. Ce grief, comme le précédent, vise ainsi les arrêtés du
11 juillet 1973 en tant seulement qu'ils autorisent rétroactivement une
hausse de loyer à dater du 1er juin 1972.
Les recourants fondent leur grief, non pas sur un principe de droit
cantonal, mais - selon ce qu'on peut déduire de leur argumentation -
sur les règles découlant directement de l'art. 4 Cst. Ils invoquent à
cet effet les principes posés par la jurisprudence fédérale.
Mais on peut se dispenser d'examiner si les arrêtés du Conseil d'Etat
remplissent les conditions générales auxquelles la jurisprudence soumet
la rétroactivité des actes administratifs, car il s'agit en l'espèce d'un
cas particulier dans lequel l'effet rétroactif des décisions du Conseil
d'Etat du 11 juillet 1973 ne saurait être annulé, pour les motifs que
l'on va voir:
Les immeubles en cause n'ont été assujettis par le Conseil d'Etat au
régime HLM que par les arrêtés du 23 mai 1973. Si l'on faisait abstraction
de l'effet rétroactif que le Conseil d'Etat a donné à ces derniers arrêtés,
lesdits immeubles seraient demeurés assujettis au régime résultant des
arrêtés du 24 juin 1960 et du 29 avril 1966, c'est-à-dire au contrôle
des loyers résultant de la LDAU, et ce pour une durée de 10 ans dès le
1er juillet 1962, soit jusqu'au 30 juin 1972. Cela signifierait que les
fondations propriétaires des immeubles auraient été libérées du contrôle
des loyers avec effet au 1er juillet 1972. Quels que soient les vices
dont les décisions du Service HLM sont affectées, le Conseil d'Etat a donc
agi dans l'intérêt des locataires en "consacrant" après coup ces décisions.
Comme les recourants admettent la validité de la rétroactivité des
arrêtés du 23 mai 1973, contre lesquels ils n'ont pas recouru, ils ne
peuvent contester celle des arrêtés du 11 juillet, qui rectifient une
erreur évidente commise par le Conseil d'Etat dans ses arrêtés du 23 mai,
où il se référait à un rapport du Service HLM du 20 janvier 1971, sans
tenir compte de la décision de ce service du 27 avril 1972. Les arrêtés
du 11 juillet 1973 rectifient cette erreur et, s'ils prévoient un effet
rétroactif, cet effet ne porte que sur les hausses déjà réalisées dès
le 1er juin 1972. Il serait donc artificiel et illogique de ne prendre
les arrêtés du 11 juillet, dans la mesure où ils portent sur une période
passéc, que pour eux-mêmes, sans considérer que, portant rectification
de ceux du 23 mai, ils ne peuvent être dissociés de ces derniers. On ne
saurait admettre que l'assujettissement au régime HLM emporte des effets
de rétroactivité et ne pas admettre en même temps que l'autorité compétente
puisse fixer rétroactivement les loyers en fonction de ce régime.
Les recourants ne sont pas lésés par l'effet rétroactif des arrêtés
du Conseil d'Etat, puisque c'est grâce à cet effet rétroactif que leur
protection continue à être assurée. Leur grief doit donc être rejeté.
Erwägung 7
7.- Les recourants se plaignent également de ce que des hausses
de loyers leur soient imposées sans qu'aucune explication valable ne
soit donnée; ils trouvent le procédé d'autant plus inadmissible que les
immeubles en cause ne sont pas soumis, disent-ils, à l'arrêté fédéral du 30
juin 1972 "instituant des mesures contre les abus dans le secteur locatif",
l'art. 4 lettre b de l'ordonnance d'exécution du Conseil fédéral, du 10
juillet 1972, excluant les logements construits avec l'aide des pouvoirs
publics, dans la mesure où le loyer est soumis au contrôle des autorités.
On peut se demander s'ils veulent par là se plaindre d'une violation du
droit d'être entendu. En tout cas, ils ne font état d'aucune disposition
cantonale qui leur donnerait le droit d'intervenir dans la procédure de
limitation des loyers. Quant au droit d'être entendu découlant directement
de l'art. 4 Cst., s'il comprend en principe le droit de consulter les
pièces du dossier (RO 95 I 106), il n'est cependant ouvert qu'aux personnes
qui sont impliquées comme parties dans une procédure (RO 83 I 155), ce que
les recourants ne sont pas dans la procédure résultant de l'application de
la loi HLM. En effet, l'Etat ne fixe que le maximum des loyers qui peuvent
être perçus par le propriétaire, mais n'intervient pas directement dans
le rapport de droit privé entre bailleur et locataire. Les locataires
ne sont, dans cette procédure, que des tiers intéressés. Le fait que,
par la carence des autorités genevoises, ils n'ont pas reçu d'explication
ne saurait donc entraîner l'admission du recours.
On peut douter d'autre part que les immeubles en cause soient
soustraits à l'application des mesures contre les abus dans le secteur
locatif, bien que les parties l'affirment, sans prétendre cependant
qu'ils auraient été "construits avec l'aide du canton", condition de
l'application de l'art. 4 lettre b de l'ordonnance du 10 juillet 1972. Mais
cette question n'a pas à être tranchée en l'espèce.