BGE 100 IA 418
100 Ia 418
58. Auszug aus dem Urteil vom 30. Oktober 1974 i.S. Kuster und
Mltbeteiligte gegen Regierungsrat des Kantons Schwyz Regeste
Art. 84 Abs. 1 lit. b OG
1. Ein Konkordat kommt gegenüber dem Kantonseinwohner nicht als
internes kantonales Recht, sondern als Konkordatsrecht zur Anwendung,
weshalb auch dieser Bürger sich wegen Verletzung von Konkordaten beschweren
kann (Präzisierung der Rechtsprechung) (Erw. 2 b).
2. Die Anwendung von Konkordaten, die allgemein verbindliches Recht
enthalten, überprüft das Bundesgericht frei (Erw. 3).
3. Vorrang des Konkordatsrechtes über das kantonale Recht, das nicht
auf Verfassungsstufe steht (Erw. 4).
4. Auslegung von Konkordatsrecht (Präzisierung der Rechtsprechung)
(Erw. 5 a.).
Art. 21 und 22 des Konkordates über das Interkantonale Technikum
Rapperswil.
Diese Konkordatsbestimmungen verbieten es dem Kanton Schwyz nicht,
von den in seinem Gebiet wohnhaften, das Technikum Rapperswil besuchenden
Schülern einen Beitrag an diejenigen Leistungen zu verlangen, die er
jährlich für den Technikumsbetrieb zu erbringen hat (Erw. 5 b).
Sachverhalt
A.- Die Kantone Zürich, Schwyz, Glarus und St. Gallen haben ein
Konkordat über das Interkantonale Technikum Rapperswil abgeschlossen. Sie
errichten und führen unter dem Namen "Interkantonales Technikum Rapperswil
(Ingenieurschule)" eine gemeinsame höhere technische Lehranstalt. Bau- und
Betriebskosten werden nach bestimmten Kriterien auf die Konkordatskantone
aufgeteilt (Art. 7 und 22). Art. 21 des Konkordats lautet: Schulgebühren
und Schulgelder
"Die Schüler entrichten Gebühren für die Benützung der Laboratorien
und der Werkstätten, für die Prüfungen und dergleichen.
Schüler ohne zivilrechtlichen Wohnsitz im Gebiet der Vertragskantone
haben überdies ein Schulgeld zu entrichten.
Gebühren und Schulgeld werden vom Technikumsrat festgesetzt."
Der Schwyzer Kantonsrat beschloss am 16. Oktober 1968 den Beitritt zum
Konkordat; der Beschluss unterstand dem fakultativen Referendum. Ziffer
3 des Beitrittsbeschlusses lautet:
"An die jährlichen Betriebskosten gemäss Art. 22 der Vereinbarung
erhebt der Kanton von jedem Schüler einen Schulgeldbeitrag, der dem
Schulgeld am Zentralschweizerischen Technikum Luzern entspricht."
Der Kanton Schwyz leistet aufgrund einer interkantonalen Vereinbarung an
die Betriebskosten des Zentralschweizerischen Technikums Luzern einen
jährlichen Beitrag von Fr. 54000.--. Der Kanton Luzern erhebt von den
Schülern des Technikums, welche in einem Konkordatskanton Wohnsitz haben,
also z.B. auch von im Kanton Schwyz wohnenden Schülern, ein Schulgeld
von Fr. 100.-- je Semester, somit Fr. 200.-- im Jahr.
Im Dezember 1973 forderte das Kantonale Amt für Berufsbildung Ivo
Kuster und weitere im Kanton Schwyz wohnhafte Studenten des Technikums
Rapperswil auf, für das Schuljahr 1972/73 ein Schulgeld von je Fr. 200.--
zu bezahlen.
Die Studenten erhoben gegen diesen Beschluss Beschwerde beim
Regierungsrat des Kantons Schwyz, die dieser am 18. Februar 1974
abwies, im wesentlichen mit folgender Begründung: Gebühren, wie
z.B. Schulgeldbeiträge, dürften nur erhoben werden. wenn hiefür eine
gesetzliche Grundlage bestehe. Der Beitrittsbeschluss des Kantonsrats,
der dem fakultativen Referendum unterstand und welcher die Bezahlung eines
Schulgeldbeitrags vorsieht, sei eine genügende gesetzliche Grundlage,
da ihm die gleiche Wirkung zukomme wie einem andern Erlass auf der
Gesetzesstufe. Der Art. 21 des Konkordats solle es dem Technikum
Rapperswil ermöglichen, Schulgelder von jenen Schülern zu erheben,
deren Wohnsitzkantone nicht Konkordatspartner seien. Das sei durchaus
sinnvoll, weil diese Kantone weder an Bau noch Betrieb des Technikums
Beiträge leisteten. Art. 21 Abs. 2 des Konkordats lasse die Frage offen,
wie die Vertragskantone ihrerseits die sich aus dem Konkordat für sie
ergebenden finanziellen Aufwendungen decken, ob sie dies gänzlich aus
eigenen Mitteln tun oder Beiträge von den Wohnsitzgemeinden oder den
Schülern erheben wollten. Dass Art. 21 Abs. 2 des Konkordats die Erhebung
von Schulgeldbeiträgen durch die Vertragskantone nicht ausschliesse,
ergebe sich auch daraus, dass diese Kantone gar keinen Anlass gehabt
hätten und auch jetzt kein Anlass ersichtlich sei, den Vertragskantonen das
Erheben von Schulgeldbeiträgen zu untersagen. Selbst wenn dem Art. 21 des
Konkordats der Sinn beigelegt werden müsste, die Vertragskantone könnten
von ihren Schülern keine Schulgeldbeiträge verlangen, hätte dies noch nicht
unbedingt zur Folge, dass diese Rechtsnorm auch für die Vollzugsbehörden
des Kantons Schwyz verbindlich wäre. Auch wenn, was fraglich sei, Art. 21
unmittelbar geltendes Recht wäre, hätten die Verwaltungsbehörden und der
Regierungsrat den Beitrittsbeschluss des Kantonsrats zu beachten, denn
dieser habe Gesetzeskraft und könne deshalb von den Verwaltungsbehörden
auch im Beschwerdeverfahren nicht auf seine Übereinstimmung mit anderm
Recht überprüft werden. Die Höhe des verlangten Schulgeldbeitrags werde
zu Recht nicht beanstandet.
B.- Gegen den Beschluss des Regierungsrats vom 18. Februar 1974 haben
Ivo Kuster und Mitbeteiligte wegen Verletzung des Konkordats (Art. 84
Abs. 1 lit. b OG) und des Art. 4 BV staatsrechtliche Beschwerde erhoben mit
dem Antrag, der Entscheid sei aufzuheben und der Regierungsrat anzuweisen,
von der Erhebung eines Schulgeldbeitrags abzusehen. Die Begründung der
Beschwerde ergibt sich, soweit nötig, aus den folgenden Erwägungen.
C.- Der Regierungsrat des Kantons Schwyz beantragt Abweisung der
Beschwerde.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 2
2.- a) Die Beschwerdeführer beklagen sich über die Verletzung eines
Konkordats, aus dem sie das Recht auf Befreiung von Schulgeldbeiträgen
herleiten. Der interkantonale Vertrag über das Technikum Rapperswil ist
zweifellos ein Konkordat im Sinne des Art. 84 Abs. 1 lit. b OG. Ob er
nur gegenseitige Rechte und Pflichten zwischen den Kantonen oder Rechte
der Privaten begründet, ist für die Beantwortung der Eintretensfrage
unwesentlich. In der Beschwerde werden Rechte aus dem Konkordat
hergeleitet. Ob das zu Recht oder zu Unrecht geschieht, betrifft nicht
die Frage der Legitimation, sondern die Frage, ob die Beschwerde materiell
begründet ist (BGE 81 I 358/9, 96 I 644/5 Erw. 2a; vgl. auch AUBERT,
Traité de droit constitutionnel suisse, I N 884 S. 332). Unter diesem
Gesichtspunkt steht nichts entgegen, auf die Beschwerde einzutreten.
b) Das Bundesgericht hat sich in seiner älteren Praxis auf den
Standpunkt gestellt, ein Bürger könne sich nicht über die Verletzung eines
Konkordats beschweren, wenn er in dem Kanton Wohnsitz hat, dessen Behörden
angeblich das Konkordat verletzten (BGE 1, 312; 2, 232; 3, 80; 6, 224;
7, 54; vgl. 96 I 645/6). Diese Praxis fusste auf der Überlegung, dass
ein Konkordat gegenüber den Kantonsangehörigen als internes kantonales
Recht zur Anwendung kommt, weshalb sie sich nicht wegen Verletzung
des Konkordats (Art. 84 Abs. 1 lit. b OG), sondern nur wegen Verletzung
verfassungsmässiger Rechte durch willkürliche Anwendung kantonalen Rechts
beschweren könnten (Art. 84 Abs. 1 lit. a OG; vgl. AUBERT, aaO N 893).
Diese Rechtsprechung ist überholt. Nach dem Organisationsgesetz kann
jeder Bürger wegen Verletzung eines Konkordats Beschwerde führen, sofern
er dadurch in seinen persönlichen, rechtlich geschützten Interessen
verletzt zu sein behauptet. Es ist zudem nicht einzusehen, weshalb die
Rechtsgrundlage eines Entscheids eine andere sein soll, je nachdem, ob
er gegenüber einem Kantonseinwohner oder einem Kantonsfremden getroffen
wird. Das Bundesgericht hat denn auch diese Unterscheidung, freilich ohne
es klar zu sagen, in der Folge aufgegeben (BGE 54 I 147 ff., 90 I 46 f., 93
I 215). Die Beschwerdeführer sind demnach, unbekümmert darum, dass sie im
Kanton Schwyz wohnen, berechtigt, eine Verletzung des Konkordats zu rügen.
Erwägung 3
3.- Es stellt sich die weitere Frage, welche Prüfungsbefugnis
dem Bundesgericht zusteht, d.h. ob es die Anwendung des Konkordats
frei oder nur unter dem Gesichtswinkel der Willkür prüfen kann. Nach
ständiger Praxis prüft es die Auslegung der Konkordate frei (BGE 93 I
218 mit Verweisungen). In BGE 54 I 143 unterschied der Staatsgerichtshof
zwischen Konkordaten, die bloss die Kantone selbst verpflichten, und
solchen, die zugleich allgemein verbindliches Recht enthalten. Soweit
ein Konkordat allgemein verbindliches Recht enthält, soll nach diesem
Urteil die Prüfungsbefugnis des Bundesgerichts auf Willkür beschränkt sein
(AUBERT, aaO N 882 und 893). Diese Praxis wurde von BURCKHARDT (ZBJV 65,
1929, S. 388) und FLEINER/GIACOMETTI (Schweizerisches Bundesstaatsrecht
S. 901 Anm. 13) mit Recht kritisiert. Abgesehen davon, dass die
vom Bundesgericht getroffene Unterscheidung, wie BURCKHARDT richtig
ausführte, kaum durchführbar ist, will Art. 84 Abs. 1 lit. b OG eine
einheitliche Anwendung des Konkordatsrechts durch das Bundesgericht
gewährleisten, welches Ziel nur bei freier Prüfung in befriedigender
Weise zu erreichen ist. Während bei Beschwerden wegen Verletzung
verfassungsmässiger Rechte (Art. 84 Abs. 1 lit. a OG) das Bundes- und
das kantonale Verfassungsrecht die Entscheidungsnorm sind, ist es bei
einer Beschwerde wegen Konkordatsverletzung (Art. 84 Abs. 1 lit. b OG)
das Konkordatsrecht. Folgerichtig muss im einen wie im andern Fall die
Anwendung dieser Norm frei geprüft werden.
Erwägung 4
4.- Nach allgemein geltenden Rechtsgrundsätzen geht das
Konkordatsrecht, als gemeinsam vereinbartes Recht, dem Rechte jedes
einzelnen der am Konkordat teilnehmenden Kantone vor, ähnlich wie
völkerrechtliche Verträge dem Landesrecht vorgehen (BGE 81 I 361;
BURCKHARDT, Kommentar zur Bundesverfassung, 3. A. S. 78 Nr. 4a:
vgl. auch FLEINER/GIACOMETTI, aaO, S. 162; AUBERT, aaO I S. 333 N
885). Auf jeden Fall geht Konkordatsrecht dem kantonalen Rechte vor, das
nicht auf Verfassungsstufe steht. Würde es das Konkordat ausschliessen,
dass der Kanton Schwyz von den in seinem Gebiet wohnhaften, das Technikum
Rapperswil besuchenden Studenten Schulgeldbeiträge erheben kann, dürften
diese Beiträge unbekümmert um den Beitrittsbeschluss nicht erhoben werden.
Erwägung 5
5.- a) Die entscheidende Frage ist demnach, ob das Konkordat den
Vertragsparteien verbietet, von den in ihrem Kantonsgebiet wohnhaften, das
Technikum Rapperswil besuchenden Schülern Schulgeldbeiträge zu erheben. Die
Beantwortung der Frage erfordert eine Auslegung des Konkordates. Hierbei
steht dem Bundesgericht. wie ausgeführt, frei Prüfung zu (BGE 93 I
218; AUBERT, aaO I S. 335 N 893). Auf interkantonale Verträge sind,
soweit nicht nach Bundesrecht, Gewohnheitsrecht oder Vereinbarung
etwas anderes gilt, die Grundsätze des Völkerrechts anwendbar (BGE
96 I 648). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung müssen für die
Auslegung im einzelnen folgende Regeln beachtet werden: Ist der Wortlaut
nicht eindeutig oder erscheint die durch den klaren Wortlaut vermittelte
Bedeutung sinnwidrig, sind als Quelle zur Auslegung des Konkordats die
Verhandlungen, die zum Abschluss des interkantonalen Vertrages geführt
haben, heranzuziehen, soweit sie den Willen der vertragschliessenden
Kantone klar erkennen lassen. Konkordate sind so auszulegen, dass der
von den Parteien angestrebte Vertragszweck erreicht wird. Eine über
den Wortlaut hinausgehende, ausdehnende Auslegung einer Bestimmung
des Konkordats kommt nur in Frage, wenn aus dem Zusammenhang oder der
Entstehungsgeschichte mit Sicherheit auf eine vom Wortlaut abweichende,
darin versehentlich ungenau zum Ausdruck gebrachte Willensmeinung zu
schliessen ist. Der Verzicht der Vertragspartner auf bestimmte Befugnisse,
wie überhaupt eine staatsvertragliche Ausnahme von der sonst geltenden
Ordnung, ist nicht ausdehnend, sondern einschränkend auszulegen (BGE 94
I 673, 90 I 48; missverständlich: 96 I 648).
b) Die Art. 21 und 22 finden sich in dem Abschnitt des Konkordats,
der Regeln über den Betrieb des Technikums Rapperswil enthält, und im
Unterabschnitt, der sich auf den Finanzhaushalt bezieht. Nach Art. 22
entrichten die Vertragskantone bestimmte Beiträge für die laufenden
Ausgaben des Technikums. Art. 21 Abs. 1 schreibt vor, dass die Schüler
Gebühren für die Benützung der Laboratorien und der Werkstätten, für die
Prüfungen und dergleichen zu entrichten haben, und nach Art. 21 Abs. 2
haben Schüler ohne zivilrechtlichen Wohnsitz im Gebiet der Vertragskantone
überdies ein Schulgeld zu entrichten. Die Vorschriften ordnen somit die
Finanzierung des Technikumsbetriebs und bestimmen, von wem die Leitung
des Technikums Beiträge, Gebühren oder Schulgelder erheben darf. Wenn
Art. 21 Abs. 2 vorschreibt, dass Schüler ohne zivilrechlichen Wohnsitz
im Gebiet der Vertragskantone zu den im Absatz 1 genannten Gebühren
hinzu ein Schulgeld zu entrichten haben, so ist damit nur gesagt, dass
die Leitung des Technikums von Schülern, die in einem Vertragskanton
wohnen, kein Schulgeld erheben darf. Die Vertragskantone wollten damit,
wie anzunehmen ist, erreichen, dass die in ihrem Gebiet wohnhaften Schüler
dem Technikum kein Schulgeld entrichten müssen, wohl aus der Überlegung
heraus, dass sie als Träger des Technikums schon namhafte Beiträge
an die Betriebsausgaben leisten und die aus ihrem Gebiet stammenden
Schüler nicht noch zusätzlich mit Schulgeldern den Technikumsbetrieb
mitfinanzieren sollen. Die Technikumsleitung verlangt denn auch von
den Beschwerdeführern kein Schulgeld. Art. 21 Abs. 2 verbietet es dem
Kanton Schwyz nicht, von den in seinem Gebiet wohnhaften, das Technikum
Rapperswil besuchenden Schülern einen Beitrag an diejenigen Leistungen
zu verlangen, die er jährlich für den Betrieb des Rapperswiler Technikums
zu erbringen hat. Die Art. 21 und 22 des Konkordats beziehen sich auf die
Finanzierung des Technikumsbetriebs und bestimmen, aus welchen Geldquellen
der Betrieb finanziert wird. Damit haben die Schulgeldbeiträge, welche
die Beschwerdeführer bezahlen müssen, insofern nichts zu tun, als es
für die Finanzierung des Technikumsbetriebs ganz gleichgültig ist,
ob diese Schulgeldbeiträge erhoben werden. Dem Technikum Rapperswil
fliesst kein Rappen mehr oder weniger zu, ob nun der Kanton Schwyz die
beanstandeten Schulgeldbeiträge erhebt oder nicht. Der Kanton verlangt
nicht ein Schulgeld im Sinne des Art. 21 Abs. 2 des Konkordats, sondern
nach dem Beitrittsbeschluss einen Schulgeldbeitrag "an die jährlichen
Betriebskosten gemäss Art. 22 der Vereinbarung", also einen Beitrag an die
von ihm jährlich zu erbringende finanzielle Leistung. Das zeigt, dass der
Art. 21 des Konkordats, welcher Teil der Finanzordnung des Technikums
ist, nichts darüber aussagt, ob der Kanton Schwyz die beanstandeten
Schulgeldbeiträge verlangen darf oder nicht. Es wäre denn auch, wie der
Regierungsrat ausführte, ungewöhnlich, wenn die Kantone in dem Konkordat
festgelegt hätten, aus welchen Mitteln sie die Kantonsbeiträge finanzieren
dürfen, welche sie für den Betrieb des Technikums aufzubringen haben. Das
hätte mit dem Zweck und Gegenstand des Konkordats nichts zu tun. Die
Auffassung der Beschwerdeführer, wonach es das Konkordat dem Kanton Schwyz
verbieten würde, die beanstandeten Schulgeldbeiträge zu erheben, lässt
sich nur bei einer ausdehnenden, klar über den Wortlaut hinausgehenden
Auslegung der interkantonalen Vereinbarung vertreten. Eine solche
Interpretation ist nach früherer Erwägung unzulässig. Sie entspricht
auch nicht dem Sinn des Konkordats. Der Regierungsrat verletzte demnach
die interkantonale Vereinbarung nicht, wenn er annahm, sie verbiete ihm
nicht, die beanstandeten Schulgeldbeiträge zu erheben.
Besteht kein solches Verbot, so durfte der Kantonsrat im
Beitrittsbeschluss bestimmen, dass die Schüler, welche das Technikum
Rapperswil besuchen, einen Schulgeldbeitrag zu leisten haben. Die
Beschwerdeführer bestreiten nicht, dass der Beitrittsbeschluss eine
genügende Rechtsgrundlage für die Beitragserhebung bildet, sofern er
nicht gegen das Konkordat verstösst. Die Beschwerde erweist sich demnach
in der Sache selber als unbegründet.
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden kann.