BGE 100 IA 343
100 Ia 343
49. Estratto della sentenza 27 novembre 1974 nella causa Cimiotti contro
Tribunale amministrativo del cantone Ticino. Regeste
Baurecht; Abbruchbefehl: gesetzliche Grundlage, Verhältnismässigkeit
der Massnahme.
Die von der Behörde dem unbefugt Bauenden auferlegte Verpflichtung
zum Abbruch bedarf keiner ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage; die
Befugnis zur Überwachung der Einhaltung der Bauvorschriften umfasst denn
auch das Recht, die Wiederherstellung eines vorschriftsgemässen Zustandes
zu verlangen (Bestätigung der Rechtsprechung) (Erw. 3a).
Befugnis des Tessiner Staatsrates zur Anordnung des Abbruchs
rechtswidriger Bauten, wie sie sich aus dem kantonalen Recht ergibt
(Erw. 3a und b).
Grundsatz der Verhältnismässigkeit: Überprüfungsbefugnis des
Bundesgerichts (Erw. 4); wer diesen Grundsatz anruft, muss selber
gutgläubig sein (Bestätigung der Rechtsprechung) (Erw. 4a); im vorliegenden
Fall Erfordernis zur Wahrung der ästhetischen und landschaftlichen
Interessen und zur Gewährleistung der Durchsetzung des Rechts (Erw. 4b).
Sachverhalt
A.- Nel 1971 i ricorrenti hanno sopraelevato di un piano uno stabile
adibito a lavanderia e ripostiglio sul mappale No 271 di Pazzallo,
alla forca di S. Martino, senza esser in possesso dell'autorizzazione
cantonale di costruire. Questa venne negata con decisione 6 marzo 1972
del Dipartimento delle pubbliche costruzioni, che ritenne il progetto
deturpante per il paesaggio. Un ricorso interposto contro il rifiuto
della licenza fu respinto dal Tribunale amministrativo con sentenza del
21 maggio 1973 cresciuta in giudicato.
B.- Con decisione 9 novembre 1973 il Consiglio di Stato del Cantone
Ticino ha ordinato ai ricorrenti di demolire la parte superiore della
costruzione abusiva (disp. 1), ha fissato un termine per l'esecuzione dei
lavori al 31 marzo 1974 (disp. 2), ha riservato la rimozione d'ufficio
a spese dei proprietari in caso d'inadempimento e l'azione penale di
cui all'art. 292 CPS (disp. 3). I coniugi Cimiotti hanno impugnato
questa decisione con nuovo ricorso al Tribunale amministrativo, che,
con decisione del 31 luglio 1974, l'ha respinto. Esso ha confermato la
decisione governativa ed invitato il Consiglio di Stato a assegnare un
nuovo termine per l'esecuzione.
C.- I coniugi Cimiotti impugnano questa sentenza con tempestivo ricorso
di diritto pubblico, fondato sulla violazione degli art. 4 e 22ter CF e
dell'autonomia comunale. Essi chiedono che il Tribunale federale l'annulli
insieme con la decisione del Consiglio di Stato.
Auszug aus den Erwägungen:
Considerando in diritto:
Erwägung 3
3.- a) I ricorrenti sembrano sostenere che l'autorità amministrativa
può ordinare solo in virtù di una espressa disposizione legale la
demolizione di una costruzione eretta in dispregio di norme sostanziali
del diritto edilizio.
La censura, non motivata come prescrive l'art. 90 OG, è
irricevibile. Essa sarebbe d'altronde infondata. La facoltà di impedire
l'erezione di un edificio in contrasto con il diritto edilizio vigente
comprende, in virtù dei principi generali del diritto amministrativo,
anche quella di esigere che l'obbligato ripristini una situazione
conforme al diritto oggettivo, e quindi di richiedere la demolizione di
costruzioni abusive (IMBODEN, Schweiz. Verwaltungsrechtsprechung, III ed.,
N 361 e 364 e giurisprudenza citata). Diversa è la situazione, invece,
per le misure di carattere repressivo, cioè le sanzioni amministrative,
come le multe; ma nel caso in esame, nessuna multa è stata inflitta ai
ricorrenti. La giurisprudenza del Tribunale federale ha anche ammesso
(cfr. ZBl vol. 56, p. 189 e 59, p. 561) che una base legale espressa
non è necessaria per abilitare l'amministrazione ad eseguire o far
eseguire essa stessa la prestazione a spese dell'obbligato (esecuzione
d'ufficio, Ersatzvornahme), ciò che è controverso in dottrina (cfr. GRISEL,
Droit adm. suisse, p. 337). Non è necessario, comunque, esaminare oltre
questa questione. Infatti, ai ricorrenti è sfuggito che una base legale
sufficiente è contenuta nell'art. 34 della Legge ticinese sulla procedura
per le cause amministrative del 19 aprile 1966 (Pamm), applicabile, in
virtù dell'art. 1 stessa legge, a tutti i procedimenti amministrativi
definibili mediante decisione di qualsiasi autorità cantonale. In esso è
espressamente previsto che l'autorità amministrativa esegue le proprie
decisioni, che l'esecuzione delle decisioni dell'autorità di ricorso è
devoluta alla istanza che ha preso il provvedimento impugnato, e sono
precisati i vari modi di esecuzione, ivi compresa l'esecuzione d'ufficio
a spese dell'obbligato.
b) Secondo i ricorrenti, però, il Consiglio di Stato sarebbe stato
incompetente ad emanare l'ordine di demolizione, una simile facoltà
spettando semmai al Municipio di Pazzallo. Omettendo di rilevarlo,
il Tribunale amministrativo avrebbe commesso arbitrio e nel contempo
violato l'autonomia comunale. La censura di violazione dell'autonomia
comunale, desunta da disposizioni del livello legislativo, può essere
esaminata dal Tribunale federale sotto il solo profilo dell'arbitrio (RU
98 Ia 434 consid. 4; 470 consid. 2 e rif.). Essa si confonde quindi con
quella di violazione dell'art. 4 CF. Il problema della ricevibilità di
tale censura può rimanere aperto, perchè questa è manifestamente infondata.
Innanzitutto va rilevato che, chiamato a pronunciarsi sulla legittimità
di un provvedimento preso dal Consiglio di Stato il 9 novembre 1973, il
Tribunale amministrativo non è certamente caduto nell'arbitrio se, per
giudicare della competenza del Consiglio di Stato, esso si è fondato sulla
situazione legislativa esistente al momento in cui il Governo cantonale
aveva adottato la decisione. A quel momento erano in vigore il Decreto
legislativo sulla protezione delle bellezze naturali e del paesaggio del
16 gennaio 1940 (DLBN) e il relativo regolamento d'applicazione del 5
novembre 1963 (RBN), nonchè la legge edilizia cantonale del 15 gennaio
1940 (LE 1940). Secondo le disposizioni del DLBN, l'applicazione della
legislazione cantonale spetta al Consiglio di Stato, mentre i comuni
sono chiamati unicamente a cooperare; al Consiglio di Stato spetta di
emanare le norme esecutive e di designare il Dipartimento competente
per la loro applicazione (art. 8). Con il RBN il Consiglio di Stato
ha designato il Dipartimento delle pubbliche costruzioni (art. 1 RBN),
competente, fra l'altro, a rilasciare - come i ricorrenti non contestano
- le licenze edilizie cantonali (art. 13 RBN). Per quanto si è detto
sopra (consid. 3a), detto dipartimento dovrebbe, in linea di principio,
esser parimenti competente per l'adozione di quelle misure coercitive
che l'esecuzione delle sue decisioni comporta. Ma, verosimilmente per
l'importanza degli interessi in gioco, il Consiglio di Stato ha riservato a
sè il giudizio circa la demolizione di opere abusive (art. 20 RBN). Nel ciò
fare, esso non ha evidentemente oltrepassato i limiti della delegazione
conferitagli dal legislatore, nè, d'altronde, i ricorrenti lamentano
che la decisione sia stata presa dal Consiglio di Stato, anzichè dal
Dipartimento. Da queste disposizioni non è affatto arbitrario inferire
la competenza esclusiva del Consiglio di Stato di ordinare demolizioni
fondate sulla violazione di disposizioni del DLBN. Comunque, il richiamo
che i ricorrenti fanno dell'art. 24 LE 1940 è affatto inconferente:
questa disposizione obbliga infatti i Comuni a inserire nei loro
regolamenti edilizi sanzioni (cioè penalità) per la violazione del
regolamento stesso, e non ha tratto alla questione della demolizione
di stabili, edificati in dispregio del diritto, e tantomeno del diritto
cantonale. Quanto all'art. 40 LE, che affida ai Municipi l'applicazione
della legge, dei regolamenti edilizi e dei piani regolatori (riservando,
d'altronde, al Consiglio di Stato la facoltà d'intervenire d'ufficio),
esso si riferisce - come si può senz'arbitrio alcuno desumere dal testo
- all'osservanza delle disposizioni della legge edilizia stessa, ma non
affida al Municipio l'applicazione di leggi speciali cantonali.
Erwägung 4
4.- Infine i ricorrenti muovono al Consiglio di Stato ed al Tribunale
amministrativo il rimprovero di aver violato il principio costituzionale
della proporzionalità, e pertanto l'art. 22ter CF.
Il Tribunale federale esamina liberamente la censura relativa
alla pretesa violazione del principio della proporzionalità, ove
essa sia invocata in relazione con l'applicazione di una norma di
livello costituzionale, mentre limita la propria cognizione al profilo
dell'arbitrio ove si tratti dell'applicazione di una norma di livello
legislativo (RU 96 I 383; cfr. 99 Ia 66/67). Anche nel procedere con
libero esame, esso s'impone riserbo qualora, per soppesare i contrapposti
interessi, occorre valutare situazioni di fatto, e qualora si pongono
tipiche questioni d'apprezzamento (RU 94 I 59, in materia di garanzia di
proprietà; 87 I 517, in materia di protezione del paesaggio; 97 I 52 e
844 consid. 6, 98 Ia 424, in materia di libertà personale).
a) Chi si prevale del principio della proporzionalità, dev'essere
in buona fede (RU 98 Ia 280/81 consid. 5). Nel caso dei ricorrenti,
la presenza di questa premessa è discutibile. Infatti, essi hanno
intrapreso la costruzione abusiva senza curarsi di attendere il
rilascio della necessaria autorizzazione. È vero ch'essi adducono
d'aver riposto un'eccessiva fiducia nel preavviso municipale, che era
favorevole. Ma, d'altra parte, essi non potevano ignorare, per aver
dovuto già nel 1968 chiedere il permesso per la lavanderia-ripostiglio,
che l'autorizzazione dipartimentale era indispensabile, e non veniva
concessa automaticamente. La questione può tuttavia esser lasciata aperta,
perchè, in ogni caso, l'autorità cantonale non ha violato il principio
della proporzionalità.
b) Infatti, la trasgressione del diritto oggettivo appare
particolarmente grave, checchè ne dicano i ricorrenti. La costruzione
censurata non viola in misura quasi insignificante disposizioni circa
le dimensioni ammissibili di un edificio: l'intero piano costituente la
sopraelevazione è illecito, come è stato assodato da sentenza passata in
giudicato. Anche il pregiudizio estetico non è trascurabile, e l'autorità
cantonale non ha valicato i limiti dell'apprezzamento che le compete,
ritenendo che la località ha un particolare pregio paesistico, che
merita una tutela severa. Infine, vi è un palese interesse pubblico a
che opere chiaramente abusive come quella eretta dai ricorrenti non
vengano tollerate: ammettere il contrario, significherebbe premiare
l'inosservanza delle leggi, incitare i terzi alla loro violazione e
far nascere nei cittadini l'impressione che l'autorità non sia in grado
o non voglia esigerne il rispetto, cosi come il Tribunale federale ha
già rilevato nella sentenza pubblicata in RU 91 I 97, il cui richiamo,
pertanto, non giova ai ricorrenti.
Entscheid:
Il Tribunale federale pronuncia:
In quanto è ricevibile il ricorso è respinto.