BGE 100 IA 334
100 Ia 334
48. Extrait de l'arrêt du 3 juillet 1974 en la cause Louis Bouvard
et consorts contre Conseil d'Etat du canton de Genève et Commune de
Plan-les-Ouates Regeste
Art. 22 ter BV; Besonnungsverlust durch Hochbauten.
1. Die Schaffung von Wohnungen mit mässigem Mietzins und angepasst
der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit des Mittelstandes der Genfer
Bevölkerung entspricht einem öffentlichen Interesse (Erw. 8d).
2. In welchem Masse ist ein Besonnungsentzug durch eine Hochbaute
unter dem Blickwinkel der Eigentumsgarantie zulässig? In Betracht
fallende Gesichtspunkte: nicht nur die Dauer des Besonnungsentzuges,
sondern auch die besonderen Anforderungen des öffentlichen Interesses
(Erw. 9d). Diesbezügliche Prüfung von kantonalen gesetzlichen Ordnungen
(Erw. 9a und b).
Sachverhalt
Résumé des faits:
A. - La loi genevoise du 25 mars 1961 sur les constructions
et installations diverses (LCI) divise le canton en différentes
zones. L'art. 11 al. 11 LCI dispose que "les zones de développement
font l'objet de lois spéciales qui ont pour but la transformation en
quartiers urbains de territoires proches de la ville ou la création
de cités satellites. Ces dispositions subordonnent l'autorisation de
construire à certaines conditions légales, techniques et financières
définies par ces lois spéciales."
La première de ces lois spéciales est la loi sur le développement
de l'agglomération urbaine, du 29 juin 1957 (LDAU). Elle fixe, sur la
base du plan annexé, le "périmètre de développement de l'agglomération
urbaine genevoise"; elle a constitué une loi-cadre pour les lois
analogues postérieures ayant pour objet la création de nouvelles zones
de développement dans des secteurs déterminés.
B. - La commune de Plan-les-Ouates est propriétaire, sur son
territoire, au lieu dit "Pré-du-Camp", d'un terrain non bâti d'une
surface d'environ 16,5 ha et inclus dans la 5e zone A (cinquième zone
résidentielle). En 1967, le Département des travaux publics entreprit, en
collaboration avec les communes, des études d'aménagement de plusieurs
secteurs du canton, dont la région Lancy - Onex - Plan-les-Ouates,
dénommée "alvéole Rhône-Arve ouest"; celles-ci confirmèrent notamment
la possibilité d'implantation d'un nouveau quartier au "Pré-du-Camp",
envisagée par la commune dès 1963. A la suite des pourparlers que le
Conseil d'Etat engagea alors avec les autorités de Plan-les-Ouates,
un plan général de l'ensemble fut établi, tenant compte des projets
officiels des liaisons routières et de la proximité des équipements de
base, et comprenant plus de 1100 logements répartis entre les classes HLM,
HCM et libres, de même que les prolongements indispensables à l'équilibre
du quartier et aux besoins communaux, tels que groupe scolaire, bâtiments
administratifs, voirie, centre commercial, équipement socio-culturel.
Le 27 novembre 1970, le Grand Conseil adopta une loi spéciale
au sens de l'art. 11 al. 11 LCI, créant une zone de développement 3
sur le territoire de la commune de Plan-les-Ouates. Le Département
des travaux publics établit, les 14 mars et 1er mai 1972, le plan
d'aménagement définitif no 26582-529, qui prévoyait la construction de
cinq bâtimentstours (20 et 21 étages sur rez-de-chaussée) et de bâtiments
bas à usage commercial, artisanal, administratif et socio-culturel, la
réalisation d'installations récréatives et sportives et la création ou
la correction de voies publiques. Ce plan fut approuvé et déclaré plan
d'aménagement au sens de l'art. 3 LDAU par arrêté du Conseil d'Etat du
3 mai 1972.
C. - Louis Bouvard et dix-sept autres propriétaires de parcelles
avoisinantes, ainsi que deux autres personnes, titulaires de droits
d'usufruit, requièrent le Tribunal fédéral, par la voie du recours de droit
public, d'annuler l'arrêté du Conseil d'Etat du 3 mai 1972. Ils soulèvent
notamment le grief de la violation de la garantie constitutionnelle de
la propriété.
D. - La Chambre de droit public a fait établir une expertise; l'expert
avait notamment pour mission de vérifier les indications du dossier
concernant l'incidence des bâtiments projetés sur l'ensoleillement des
propriétés des recourants et de se prononcer sur les questions de principe
relatives aux calculs d'ensoleillement.
Auszug aus den Erwägungen:
Considérant en droit:
Erwägung 8
8.- d) Un tel plan doit permettre l'augmentation du taux d'occupation
de terrains dont l'utilisation est normalement limitée à l'intérieur du
périmètre d'extension. La dérogation n'est toutefois consentie qu'aux
conditions fixées par le Conseil d'Etat, sur la base de l'art. 5 LDAU
notamment. Dictées par la nécessité de maintenir les loyers ou les prix
des appartements dans des limites supportables, elles sont ainsi l'un des
instruments de la lutte contre la pénurie de logements. Celle-ci constitue
un problème d'intérêt public, la création de logements dont le loyer ou
le prix sont en rapport avec les ressources d'une partie importante de
la population contribuant au maintien de la paix sociale et à la lutte
contre la hausse du coût de la vie (RO 99 Ia 614/615; 98 Ia 201; 89 I
461; 88 I 170 et 254). Il est vrai que les recourants soutiennent que la
crise du logement a disparu à Genève et que l'on trouve dans cette ville
plusieurs centaines d'appartements vides. Ces allégations ne se fondent
toutefois sur aucun élément déterminé du dossier. Les articles de journaux
produits avec le recours et qui touchent ce problème ne sont ni décisifs
ni suffisamment convaincants. Les recourants ne précisent d'ailleurs pas
de quels genres d'appartements il s'agit. Ils ne prétendent pas que les
habitations vides se trouveraient dans le secteur des logements à caractère
social. De toute manière, dans une agglomération aussi importante et dont
la population augmente régulièrement, les problèmes posés par l'habitat
ne sont pas résolus une fois pour toutes.
La création de logements à loyer modéré qui, dans une ville comme
Genève, ne restent certainement pas inoccupés, est requise par les
exigences de l'intérêt général. C'est également pour répondre à celui-ci
qu'il y a lieu de favoriser la réalisation d'habitations à la portée des
classes moyennes de la population.
Le plan d'aménagement du "Pré-du-Camp" répond sans aucun doute à un
intérêt public dont on ne saurait méconnaître l'importance. Il prévoit
la construction de plus de 1000 logements répartis en HLM (habitations à
loyer modéré), HCM (habitations pour classe moyenne) et loyers libres. Ces
logements sont aménagés dans les éléments hauts du projet (les tours A,
B, C, D, E, ayant respectivement 20 et 21 étages sur rez-de-chaussée). Les
constructions basses sont destinées, d'une part, au commerce, à l'artisanat
et aux bureaux et, d'autre part, à des équipements d'utilité publique,
tels que centre administratif, centre socio-culturel, centre d'accueil,
groupe scolaire, aménagements sportifs, zones de verdure et de détente,
places de parc étendues en sous-sol, tous prolongements indispensables
à l'équilibre du quartier et aux besoins communaux. La réalisation de ce
nouveau quartier d'habitations permettra à la commune de Plan-les-Ouates
d'activer son développement futur notamment dans le domaine industriel,
les zones d'habitat et de travail devant être liées dans la mesure du
possible. Tous ces éléments ont déterminé le Grand Conseil du canton de
Genève à agréer la demande de déclassement du "Pré-du-Camp" et à voter la
loi du 27 novembre 1970. L'intérêt public qu'implique la mise en oeuvre du
plan adopté par le Conseil d'Etat ne saurait en conséquence être contesté.
Erwägung 9
9.- A cet intérêt public s'oppose l'intérêt qu'ont les recourants à
exiger le respect des règles légales applicables à la zone existante. Ainsi
que cela a été admis plus haut, le Conseil d'Etat est resté dans le cadre
des compétences que lui donne la LCI en approuvant le plan prévoyant
l'édification de cinq bâtiments élevés. C'est ce dont se plaignent les
recourants, en soutenant que l'ombre portée par ces constructions à leurs
parcelles leur causera une perte d'ensoleillement inadmissible.
a) La législation genevoise ne règle pas expressément les questions
de perte d'ensoleillement qu'un bâtiment haut peut provoquer pour les
parcelles voisines. L'art. 14 al. 3 LCI dispose certes que le Conseil
d'Etat peut, sur préavis de la Commission d'architecture, autoriser les
constructions dépassant les hauteurs prévues, notamment lorsque celles-ci
se trouvent sur des terrains dont la surface libre est suffisante pour
garantir les voisins contre les inconvénients résultant du supplément de
hauteur. Mais cette disposition, applicable en l'espèce, ne précise ni
la nature de ces inconvénients, ni la mesure de leur admissibilité. Il
appartient dès lors à l'autorité compétente, qui n'est pas liée par les
préavis de la Commission d'urbanisme ou de la Commission d'architecture,
d'apprécier la situation concrète dans chaque cas, d'examiner la
compatibilité des dérogations demandées avec la garantie de la propriété
et de comparer l'importance des intérêts en présence.
b) Certaines législations cantonales fixent des conditions spéciales
à l'octroi de l'autorisation de construire un bâtiment haut, généralement
défini, suivant les cantons, comme un immeuble comprenant plus de six ou
de huit étages. Elles disposent par exemple que de telles constructions
peuvent être autorisées, "wenn ... die Umgebung nicht wesentlich
benachteiligt wird" ou "wenn diese Bauten die Nachbargrundstücke
weder durch Schattenwurf noch durch Lichtentzug in unzumutbarer Weise
beeinträchtigen" (Schaffhouse, art. 54 de la loi sur les constructions du 9
novembre 1964 et art. 32 de l'ordonnance sur les constructions (de la ville
de Schaffhouse) du 23 avril 1968; Lucerne, § 116 de la loi cantonale sur
les constructions du 15 septembre 1970). D'autres cantons ont édicté sur
cette question de l'ombre et de sa durée admissible des dispositions plus
explicites. Ainsi, l'ordonnance sur les constructions du canton de Berne,
du 26 novembre 1970, prescrit à l'art. 130 que les bâtiments élevés, les
immeubles-tours et les constructions de formes spéciales ne doivent pas
gêner exagérément par leur ombre portée les maisons d'habitation existantes
ou qu'on pourrait construire en vertu des prescriptions en vigueur. Selon
cette même disposition, la durée admissible de l'ombre portée comporte: a)
lors de l'équinoxe (21 mars), 2 heures entre 7 h. 30 et 17 h. 30; b) pour
un jour moyen d'hiver (8 février), 2 heures et demie entre 8 h. 30 et 16
h. 30. De même, le § 17 de l'ordonnance d'exécution du 27 janvier 1969 de
Bâle-Campagne spécifie que la durée de l'ombre portée par une construction
à des bâtiments voisins ne peut pas dépasser 2 heures à l'équmoxe. Dans le
canton de Fribourg, l'art. 41 du règlement d'exécution de la loi sur les
constructions du 15 février 1965 dispose que l'implantation d'un bâtiment
doit être fixée de telle façon que l'ombre portée sur un bâtiment voisin,
existant ou dont la construction est possible selon les prescriptions en
vigueur, ne dure pas plus de 2 heures les 29 octobre et 9 février. Pour
le législateur du canton de Saint-Gall, la durée admissible de l'ombre
portée par des bâtiments hauts sur des immeubles voisins ne peut pas se
prolonger au-delà de 3 heures un jour moyen d'été et de 2 heures un jour
moyen d'hiver (art. 69 de la loi sur les constructions du 6 juin 1972).
L'Office zurichois pour la planification régionale, dans un rapport de
1967 (Anleitung zur Bestimmung des Schattenverlaufes von hohen Gebäuden -
Die 2-Stunden-Schattenkurve), arrive à la conclusion qu'une construction
haute ne devrait pas, un jour moyen d'hiver, projeter son ombre plus de 2
heures sur un point déterminé. Il souligne notamment ce qui suit (p. 22
de ce rapport): "... Aus der Erfahrung und vielerlei Untersuchungen hat
sich die 2-stündige Schattendauer als bester Mittelwert ausgewiesen. In
Grenzfällen, wie z.B. in Kernzonen grösserer Gemeinden oder in Städten,
kann unter Umständen eine längere Schattendauer hingenommen werden..."
ETIENNE GRANDJEAN, dans son ouvrage "Wohnphysiologie, Grundlagen
gesunden Wohnens" (Verlag für Architektur Artemis Zurich 1972, p. 258 ss.),
et les auteurs qu'il cite (BITTER et VAN JERLAND, Hollande; ROEDLER,
Allemagne) recommandent, pour une habitation de cinq pièces et plus,
une durée d'ensoleillement possible, le jour moyen d'hiver (8 février),
de 2 heures dans la pièce de séjour, d'une heure et demie dans la chambre
d'enfants, d'une demi-heure dans la chambre à coucher, soit au total de 4
heures. Mais il précise qu'il s'agit d'une étude pilote qui ne peut être
que provisoire.
Selon les directives (Richtlinien) OS 4.1 du 6 mai 1966 de l'"Amt für
Regionalplanung, Zürich", relatives aux "Gesamtüberbauungen", la durée
de l'ombre portée sur un bâtiment par un autre ne devrait pas excéder 2
heures (le 1er mai et le 12 août comme le 8 février et le 3 novembre).
Si l'on s'en tient aux quelques législations cantonales modernes qui
contiennent des dispositions sur les questions de perte d'ensoleillement
due à des constructions hautes, et aux études systématiques effectuées en
ce domaine, on peut en déduire que la durée admissible de l'ombre portée
par ces constructions sur les immeubles voisins est en règle générale de
2 heures au maximum, à l'équinoxe ou un jour moyen d'hiver. Mais cette
donnée n'a qu'un caractère empirique. Le problème de l'ensoleillement
minimum nécessaire des habitations doit encore, sur le plan scientifique,
être approfondi (cf. URS-PETER HÄBERLIN, Rechtliche Probleme des
Hochhauses, thèse Zurich 1973, p. 178/179). Quoi qu'il en soit, les
cantons qui n'ont pas légiféré en cette manière ou qui n'ont édicté,
comme le canton de Genève, que des règles générales sur les immissions
négatives ne sauraient être obligatoirement liés par ces directives
ou par des éléments résultant de la législation plus précise d'autres
cantons (cf. ATF du 21 novembre 1973 en la cause Hauser c. Uri). Ces
différentes données peuvent certes être prises en considération par
l'autorité cantonale à titre comparatif, mais celle-ci en apprécie la
portée avec un large pouvoir d'examen et compte tenu des circonstances
locales. Le Conseil d'Etat genevois, à l'occasion de l'adoption d'un plan
d'aménagement tel que celui qui est présentement litigieux, doit examiner
la question de savoir si des immeubles-tours gênent d'une façon excessive
par leur ombre les habitations voisines existantes; il doit donc appliquer
une notion juridique imprécise à une situation concrète dépendant, dans
une mesure notable, des circonstances locales. En pareil cas, le Tribunal
fédéral n'intervient qu'avec réserve (ATF du 21 novembre 1973 en la cause
Hauser c. canton d'Uri; RO 99 Ia 149/150 consid. 4; 97 I 535/536 et 545;
96 I 373 et 683).
c) (Il résulte de l'expertise requise par le Tribunal fédéral que la
durée de l'ombre portée par les cinq bâtiments-tours dont la construction
est projetée est inférieure à deux heures pour la quasi-totalité des
parcelles litigieuses.)
d) Il ressort de l'ensemble de ces données, de caractère scientifique
et technique, que les ombres portées sur les biens-fonds des recourants
ne paraissent pas constituer une restriction à la propriété d'une gravité
particulière, si l'on admet, avec certaines législations modernes et
l'opinion dominante exprimée dans les publications actuelles sur ces
problèmes, qu'une perte d'ensoleillement de deux heures lors de l'équinoxe
est encore admissible sous l'angle de la garantie de la propriété. Il
faut d'ailleurs souligner que lorsqu'une réglementation cantonale
considère comme admissible une durée maximale de deux heures de perte
d'ensoleillement pour les bâtiments environnants, elle a certainement en
vue une ombre qui recouvre la totalité de l'habitation ou du bien-fonds
voisins. Si la perte d'ensoleillement n'est que partielle et n'affecte
qu'une partie de l'habitation ou de la parcelle touchées, il faut en tenir
compte dans l'examen de l'importance de l'atteinte invoquée. Le chiffre
critère de deux heures ne saurait au surplus avoir une portée absolue et
constituer à lui seul l'élément décisif. Il faut également prendre en
considération les circonstances exceptionnelles du cas concret et plus
spécialement les exigences particulières de l'intérêt public, ce qui
pourrait, le cas échéant, conduire l'autorité à devoir même augmenter la
durée légalement admissible de l'ombre portée. Si, dans sa jurisprudence,
le Tribunal fédéral s'est référé en particulier à l'opinion de l'Office
zurichois de planification régionale, qui soutient que la durée de
l'ombre portée ne doit pas être supérieure à deux heures un jour moyen
d'hiver, il a toutefois considéré cette durée comme un simple élément
d'appréciation, et non comme un critère décisif pouvant lier notamment
les cantons qui n'ont édicté sur ce point que des normes de caractère
général sans mentionner de maximum (cf. RO 99 Ia 150; arrêt non publié du
21 novembre 1973 en la cause Hauser c. Uri). Le Tribunal fédéral a certes
admis, dans l'arrêt Bruchez et consorts, du 11 juillet 1973, que l'autorité
exécutive cantonale avait manifestement excédé son pouvoir d'appréciation
et gravement violé le principe de proportionnalité, en autorisant la
construction d'un bâtiment écrasant par sa masse les immeubles voisins et
les privant de soleil et de lumière. Mais il s'agissait d'une situation où
la durée de deux heures considérée généralement comme un maximum admissible
était dépassée dans des proportions considérables, alors que l'intérêt
public allégué apparaissait d'importance secondaire. Le Tribunal fédéral
a souligné en particulier dans cet arrêt que, bien que la législation
valaisanne ne règle pas de manière spéciale la question de l'ombre portée
par des bâtiments hauts aux immeubles voisins, un dépassement de 133%
et de 66% des valeurs considérées ailleurs comme le maximum tolérable
constituait une atteinte grave pour le propriétaire touché et que la
perte d'ensoleillement lorsqu'elle atteignait de telles valeurs absolues,
affectait la salubrité même des bâtiments (RO 99 Ia 140 et 141).
En adoptant le plan prévoyant la construction des cinq tours
incriminées, dont l'ombre portée sur les parcelles des recourants ne se
prolongera pas au-delà de deux heures, le Conseil d'Etat n'a pas excédé son
pouvoir d'examen et n'a pas de ce fait porté à ces immeubles une atteinte
ayant le caractère d'une restriction contraire au principe constitutionnel
de la propriété. Il est vrai que l'ombre des bâtiments projetés touchera
les parcelles no 4328 de Leussen et no 4329 de Marendaz pendant plus de
deux heures, respectivement un jour moyen d'hiver et à l'équinoxe. Mais
elle ne les recouvrira entièrement que moins de deux heures. Ainsi,
même en ce qui concerne ces deux terrains, l'atteinte ne saurait être
considérée comme grave. Quoi qu'il en soit, il est décisif en l'espèce
que la réalisation du projet contesté est postulée par un intérêt public
certain. Ce projet s'insère dans une étude systématique entreprise par
le Département des travaux publics, avec la collaboration des communes
intéressées, pour l'aménagement de plusieurs secteurs du canton, dont
celui de "l'alvéole Rhône-Arve ouest". Tous ces aménagements importants,
prévus avec des constructions hautes dans des zones d'habitation assez
fortement "densifiées", sont précisément projetés à la suite de l'exiguïté
du territoire genevois et de l'évolution démographique de ce canton.
e) (Le projet en cause n'a pas une densité exagérée.)
f) Il s'impose de constater en définitive que les facteurs importants
d'intérêt public retenus dans le cadre de l'élaboration du projet
litigieux l'emportent largement sur l'intérêt des recourants à bénéficier
d'un ensoleillement maximal de leurs villas et de leurs parcelles.
L'intérêt public en jeu serait encore nettement prépondérant, dans
l'hypothèse où, compte tenu du coucher du soleil à l'horizon, la perte
d'ensoleillement serait légèrement plus sensible que celle résultant des
calculs effectués sur la base de l'expertise, calculs fondés sur l'heure
locale. La décision attaquée n'est ainsi pas arbitraire et les atteintes
portées aux immeubles des recourants par le plan d'aménagement mis en
cause ne sont pas contraires aux exigences de l'art. 22ter Cst.