BGE 100 IA 322
100 Ia 322
47. Urteil vom 11. Dezember 1974 i.S. Heer gegen den Regierungsrat und
das Verwaltungsgericht des Kantons Basel-Landschaft. Regeste
Beamtenrecht; Gewaltentrennung, Rechtsgleichheit.
Überschreitung der Verordnungsbefugnis durch den Landrat? (E. 3)
Kein Anspruch auf absolute Rechtsgleichheit (E.4b).
Teuerungsanpassung durch monatliche Ausgleichung verbunden mit jährlich
einmaliger Nachzahlung; der Anspruch auf Nachzahlung kann jedenfalls davon
abhängig gemacht werden, dass der Beamte am Ende des für die Berechnung
derselben massgeblichen Zeitabschnitts noch im Dienst steht (E. 4d).
Die Treueprämie weist die gleichen Merkmale auf wie die Gratifikation,
weshalb sie an die Voraussetzung geknüpft werden kann, dass der Beamte
am Jahresende noch im Staatsdienst steht (E. 5).
Sachverhalt
A.- Gemäss § 26 Abs. 1 des Gesetzes betreffend das Dienstverhältnis
der Beamten, Angestellten und Arbeiter des Staates sowie der Lehrer und
Pfarrer (Besoldungsgesetz, BG) des Kantons Basel-Land vom 14. November
1944/21. Oktober 1957 ordnet der Landrat die Besoldungsklassen, Zulagen und
Ferien. Er ist gehalten, die Besoldungen, Zulagen und Renten den Kosten der
Lebenshaltung anzupassen (§ 26 Abs. 3 BG). Aufgrund dieses Gesetzes erliess
das kantonale Parlament am 9. Januar 1969 den "Landratsbeschluss betreffend
die Besoldungen, Sozial- und Teuerungszulagen an die Regierungsräte, das
Staatspersonal und die Lehrer, die Entschädigung an die Gerichtsbehörden
und die Beiträge an die Landeskirchen (Neuindexierung)". Danach wird dem
Staatspersonal monatlich eine Teuerungszulage sowie im Dezember jeden
Jahres eine Teuerungsnachzahlung ausgerichtet (§ 10 Abs. 1 lit. a und b).
Am 19. Oktober 1970 erliess der Landrat den Beschluss betreffend
die Ausrichtung einer Treueprämie in Form einer Weihnachtszulage an das
Staatspersonal.
Der Landratsbeschluss vom 9. Januar 1969 wurde in der Folge durch den
Landratsbeschluss vom 15. Juni 1972 ersetzt. Hinsichtlich der Treueprämie
verweist der neue Beschluss in § 12 auf jenen vom 19. Oktober 1970. §
13 regelt die Teuerungszulagen. Er übernimmt wörtlich den § 10 des
Beschlusses von 1969. Sein Absatz 2 lit. b lautet:
"Im Dezember jeden Jahres wird die im Jahresdurchschnitt
fortgeschrittene Teuerung durch eine Nachzahlung ausgeglichen. Diese wird
errechnet aufgrund des Durchschnittes der Monatsindices vom November des
Vorjahres bis und mit Oktober des laufenden Jahres im Verhältnis zur
Indexbasis der Gehaltszahlung des laufenden Jahres. Differenzen unter
einem halben Prozent werden nicht ausgeglichen.
Die Nachzahlung wird nur ausgerichtet, wenn das Dienstverhältnis Ende
Dezember des betreffenden Jahres noch besteht."
B.- Am 30. September 1972 trat Peter Heer nach mehr als zweijähriger
Tätigkeit aus den Diensten des Kantons Basel-Land aus. Seinem Begehren um
pro rata-Auszahlung der Teuerungsnachzahlung und der Treueprämie hat die
Finanzdirektion nicht entsprochen, worauf er sich nacheinander erfolglos an
den Regierungsrat und das Verwaltungsgericht des Kantons Basel-Land wandte.
Mit der vorliegenden staatsrechtlichen Beschwerde verlangt Heer
gestützt auf Art. 4 und 22ter BV und §§ 11 und 18 Ziff. 4 KV die Aufhebung
des verwaltungsgerichtlichen Entscheides vom 5. Dezember 1973. Das
Bundesgericht hat sie abgewiesen.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- Der Beschwerdeführer hat die Teuerungszulage gemäss § 13
Abs. 2 lit. a des LB vom 15. Juni 1972 bis zum 30. September 1972
erhalten. Hingegen spricht der angefochtene Entscheid ihm den Anspruch
sowohl auf Teuerungsnachzahlung wie auf eine Treueprämie im Verhältnis
der 1972 geleisteten Dienstmonate ab, weil er auf den 30. September
1972 (auf Seite 1 des angefochtenen Entscheides irrtümlich als
30. September 1973 bezeichnet) gekündigt hatte. Peter Heer bestreitet
nicht, der diesbezügliche Entscheid des Verwaltungsgerichts stimme
mit dem Wortlaut des § 13 Abs. 2 lit. b des LB von 1972 (hinsichtlich
der Teuerungsnachzahlung) und des § 4 des LB von 1970 (hinsichtlich der
Treueprämie) überein. Doch behauptet er, diese Bestimmungen würden gegen
die Verfassung des Bundes und des Kantons Basel-Land verstossen.
Die Frist zur Anfechtung der beiden Beschlüsse ist zwar längst
abgelaufen. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts kann die
Verfassungswidrigkeit einer allgemeinen Norm jedoch noch im Anschluss
an eine darauf gestützte Anwendungsverfügung gerügt werden. Erweist sich
dieser Vorwurf als begründet, so führt dies freilich nicht zur Aufhebung
der angefochtenen Vorschrift, sondern bloss zur Kassation des angefochtenen
Entscheides (BGE 98 Ia 164 mit Verweis).
Erwägung 2
2.- Der Beschwerdeführer macht geltend, der angefochtene
Entscheid bedeute eine Verletzung wohlerworbener Rechte und somit der
Eigentumsgarantie (Art. 22ter BV). Auf die Garantie wohlerworbener
Besoldungsrechte des Beamten kann sich der Beschwerdeführer nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung jedoch nur dann berufen, wenn die
Ansprüche Gegenstand einer in einem Gesetz enthaltenen oder individuell
abgegebenen Zusicherung sind. Dass ihm gegenüber mit Bezug auf die
verlangten Zulagen eine Zusicherung gemacht worden sei, behauptet
der Beschwerdeführer nicht. Zu prüfen ist folglich lediglich, ob die
gesetzlichen Bestimmungen ihm solche Rechte einräumen. Dabei ist davon
auszugehen, dass die Bestimmungen, auf die sich das Verwaltungsgericht
beruft, nämlich § 13 des LB von 1972, welcher dem § 10 des LB von
1969 entspricht, und § 4 des LB von 1970, schon in Kraft waren,
als der Beschwerdeführer am 1. Oktober 1971 seine Tätigkeit als
Gerichtsschreiber am Bezirksgericht Arlesheim aufnahm. Wie sich aus den
nachstehenden Erwägungen ergibt, gewähren die fraglichen Vorschriften
dem Beschwerdeführer keine solchen Rechte.
Erwägung 3
3.- Der Beschwerdeführer ist der Ansicht, dass § 13 Abs. 2 lit. b
des LB von 1972 und § 4 des LB von 1970 nicht mit dem Besoldungsgesetz
übereinstimmen, und dass diese Bestimmungen das durch die Kantonsverfassung
(§ 10) gewährleistete Prinzip der Gewaltentrennung verletzen. Indem §
13 Abs. 2 lit. b des LB von 1972 die Leistung der Teuerungsnachzahlung
und § 4 des LB von 1970 die Zahlung der Weihnachtszulage (abgesehen von
der Auflösung des Dienstverhältnisses zufolge Alters oder Invalidität)
an die Voraussetzung knüpfen, dass das Dienstverhältnis Ende Jahres
jeweils noch besteht, ist nach der Meinung des Beschwerdeführers das vom
Volk gemäss § 11 KV angenommene Besoldungsgesetz in unzulässiger Weise
geändert worden. Dadurch habe der Landrat seine ihm gemäss § 18 Ziff. 4
KV zustehende Befugnis überschritten und sich ein Recht angemasst, das
einzig dem Volke zusteht.
a) Das Besoldungsgesetz enthält nur Vorschriften sehr allgemeiner
Art über die Beamtenbesoldung. Es regelt die Besoldung der Beamten nicht
unmittelbar. Auch die Voraussetzungen und Höhe der Zulagen umschreibt
es mit Ausnahme der Dienstalterszulage und dem Dienstaltersgeschenk
(§§ 29 und 34) nicht näher. Es kennt die Treueprämie in Form einer
Weihnachtszulage nicht; es stellt zwar das Prinzip der Anpassung von
Besoldungen und Zulagen an die Lebenshaltungskosten auf (§ 26), doch sagt
es nichts darüber, wie die Anpassung zu erfolgen hat.
Die §§ 26 und 73 Abs. 2 BG beauftragen den Landrat ausdrücklich, die
für die Anwendung und Durchsetzung der im Gesetz aufgestellten Grundsätze
insbesondere des in § 26 Abs. 3 genannten Prinzips notwendigen Verordnungen
zu erlassen. Die Landratsbeschlüsse von 1972, 1970 und 1969 beruhen somit
auf dem Besoldungsgesetz.
b) Zu Recht behauptet der Beschwerdeführer nicht, dass diese
Bestimmungen eine unzulässige Gesetzesdelegation enthalten und
verfassungswidrig seien; denn nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts
lässt § 18 Ziff. 4 KV, der dem Landrat die Befugnis zum "Erlass der zur
Einführung und Vollziehung von eidgenössischen oder kantonalen Gesetzen
erforderlichen Verordnungen" einräumt und bestimmt, dass diese Erlasse
"niemals veränderte oder neue Bestimmungen über die Hauptsache enthalten
dürfen", innerhalb der vom Gesetzgeber festgesetzten Schranken eine
umfassende Gesetzesdelegation an das kantonale Parlament zu (BGE 99 Ia
544). Die Frage, ob der Landrat das Gewaltentrennungsprinzip verletzt
hat, hängt somit einzig davon ab, ob er die ihm eingeräumte Kompetenz
dadurch missbraucht hat, dass er den Anspruch auf Teuerungsnachzahlung
und Weihnachtszulage in seinen Beschlüssen von 1970 und 1972 an die
Voraussetzung geknüpft hat, dass der Beamte nicht vor dem 1. Oktober aus
dem Staatsdienst ausgeschieden ist.
c) Im Beschluss von 1972 setzte der Landrat fest, dass sich
die Anpassung der Besoldung nach dem vom Bundesamt für Industrie,
Gewerbe und Arbeit errechneten Index der Konsumentenpreise richtet. Sie
erfolgt in zweifacher Hinsicht: Erstens wird monatlich eine aufgrund des
Indexstandes des vergangenen Monats Oktober festgesetzte Teuerungszulage
ausgerichtet. Zweitens wird zusätzlich im Dezember jeden Jahres die im
Jahresdurchschnitt fortgeschrittene Teuerung durch eine Nachzahlung
ausgeglichen. Diese wird errechnet aufgrund des Durchschnittes der
Monatsindices vom November des Vorjahres bis und mit Oktober des laufenden
Jahres im Verhältnis zur Indexbasis der Gehaltszahlung des laufenden Jahres
(§ 13 Abs. 2 lit. a und b).
§ 26 Abs. 3 BG, auf den sich der Beschwerdeführer beruft, schreibt
nicht vor, dass die Anpassung an die Lebenskosten automatisch zu
erfolgen habe und allen Indexschwankungen Rechnung tragen müsse. Das
darin zum Ausdruck gebrachte Prinzip lässt sich nicht ohne weiteres
direkt anwenden, sondern es bedingt Ausführungsbestimmungen. Der Landrat
hatte somit die rechnerische Basis festzusetzen; er tat dies, indem er
als Grundlage den Landesindex der Konsumentenpreise nahm. Ferner musste
er den massgeblichen Zeitabschnitt bestimmen, denn es ist kaum möglich
die Besoldung monatlich den Änderungen des Indexes der Konsumentenpreise
anzupassen. Schliesslich musste er Korrekturmöglichkeiten vorsehen; dies
hat er getan, indem er die monatliche mit einer zusätzlichen, jährlich
einmalig auszahlbaren Zulage kombiniert hat. Nachdem sich der Landrat
für die Teuerungsnachzahlung ausgesprochen hatte, musste er auch über ihre
nähere Ausgestaltung, insbesondere ihre Voraussetzungen befinden. Da die
Teuerungsnachzahlung auf der Basis des Jahresdurchschnittes, und zwar der
Monate November bis und mit Oktober, ermittelt wird, kann den Beamten, die
den Staatsdienst im Laufe des Jahres verlassen haben, nicht unabhängig von
ihrem Ausscheidungsdatum die gleiche Zulage entrichtet werden, selbst wenn
diese pro rata temporis berechnet würde. Das kantonale Parlament musste
angesichts der sich ihm bietenden verschiedenen Möglichkeiten eine Wahl
treffen. Indem es sich für die erwähnten Modalitäten entschied, hat es
seine Verordnungsbefugnis jedenfalls nicht überschritten, vielmehr die
gesetzlichen Bestimmungen dem Sinne nach ergänzt. Die ihm vorgeworfene
Verletzung der Gewaltentrennung erweist sich demnach als unbegründet.
d) Hinsichtlich der Treueprämie oder Weihnachtszulage, die den Beamten
aufgrund des Beschlusses vom 19. Oktober 1970 entrichtet wird, sieht das
Besoldungsgesetz überhaupt nichts vor. Es lässt sich somit auch nicht
sagen, der Landrat habe, indem er die Voraussetzungen für diese Zulage
im Beschluss, der sie einführt, festlegte, seine Befugnis überschritten
und das Prinzip der Gewaltentrennung verletzt.
Erwägung 4
4.- Der Beschwerdeführer macht geltend, § 13 Abs. 2 lit. b
des LB von 1972 und § 4 des LB von 1970 verstossen gegen die
Rechtsgleichheit. Die Rechtsungleichheit liegt seiner Ansicht nach
darin, dass ein Beamter, der auf Ende Jahr die Staatsdienste verlässt,
Anspruch auf die volle Teuerungsnachzahlung und eine seinen Dienstjahren
entsprechende Weihnachtszulage hat, während derjenige, der im Laufe des
Jahres austritt, die erwähnten Zulagen nicht erhält. Dadurch erleide
er eine Erwerbseinbusse und dies, obwohl er während der Dauer des
Beamtenverhältnisses grundsätzlich die gleichen Aufgaben erfüllt habe, wie
ein Beamter, der erst auf Jahresende hin gekündigt hat. Umgekehrt empfange
ein im Laufe des Jahres eingetretener Beamte eine Teuerungsnachzahlung und
Weihnachtszulage im Verhältnis der geleisteten Dienstmonate. Schliesslich
sei es auch so, dass ein Beamter, der den Dienst am Anfang des Jahres
verlässt, eine kleinere Einbusse erleide als derjenige, der erst gegen
Ende des Kalenderjahres austritt. Auch in dieser Hinsicht bestünde eine
Rechtsungleichheit.
a) Vorerst ist festzuhalten, dass die Landratsbeschlüsse in
grundsätzlicher Weise die Voraussetzungen für die Teuerungsnachzahlung
und Weihnachtszulage umschreiben und bestimmen, wer Anspruch auf sie hat,
nämlich alle Staatsangestellten, die am Jahresende noch im Dienste des
Kantons stehen. Im gleichen Zeitpunkt austretende Beamte werden gleich
behandelt. Hingegen wird ein Unterschied gemacht zwischen Beamten mit
Bezug auf ihr Austrittsdatum.
b) Art. 4 BV gewährleistet keine absolute Rechtsgleichheit. Gemäss
der bundesgerichtlichen Rechtsprechung verletzt ein eine rechtsungleiche
Behandlung begründender Erlass Art. 4 BV dann, wenn er zwischen mehreren
zu regelnden tatsächlichen Verhältnissen rechtliche Unterscheidungen
trifft, die sich nicht auf ernsthafte sachliche Gründe stützen lassen
und für die ein vernünftiger Grund nicht ersichtlich ist, oder wenn er
tatsächliche Verhältnisse gleich behandelt, die voneinander wesentlich
abweichen und einer unterschiedlichen Behandlung bedürfen (BGE 89 I 35 mit
Verweisungen). Die vertretbare rechtliche Differenzierung hat danach an
einen erheblichen tatsächlichen Unterschied zu knüpfen. Ob ein Unterschied
erheblich ist, beurteilt sich im Einklang mit den beherrschenden Prinzipien
der Rechtsordnung und je in Hinblick auf die konkrete zu bewältigende
Situation. Diese kann gebieten, einfachheitshalber nach einem abstrakten,
technischen Kriterium - beispielsweise nach dem Ort oder nach der Zeit - zu
differenzieren, das den Unterschieden in der Mehrzahl der Fälle entspricht,
aber Grenzfällen nicht gerecht zu werden vermag (VEB 1961 S. 29). Eine
willkürliche Differenzierung braucht deswegen noch nicht vorzuliegen. Dort,
wo sich die Vereinfachung in Anbetracht der zahllosen unterschiedlichen
Gegebenheiten aufdrängt und die unterschiedliche Behandlung nicht zu
unbilligen Resultaten führt, lässt sich jedenfalls nicht von einer
unzulässigen Rechtsungleichheit sprechen (RUCK, Schweiz. Staatsrecht,
3. Aufl., S. 84 ff.).
So sehen wohl die meisten Besoldungserlasse vor, dass das Datum der
Pensionierung der Beamten nicht ihrem tatsächlichen Alter entspricht,
sondern demjenigen, das sie während der Dauer des Kalenderjahres
erreichen, auf dessen Ende sie in den Ruhestand treten. In diesem
Zusammenhang bestimmt § 43 BG, dass der Beamte das laufende Kalenderjahr,
in dem er das 65. Altersjahr vollendet, beenden kann. Dass die Beamten,
die am 1. Januar geboren sind, bis zum 66. Altersjahr im Dienst bleiben
können, während jene, die am 31. Dezember geboren sind, an dem Tag in
den Ruhestand treten müssen, an dem sie ihr 65. Altersjahr erreicht haben,
bedeutet zweifellos eine Ungleichheit. Doch lässt sich diese Ungleichheit
aus technischen und praktischen Gründen rechtfertigen. Es liegt ihr keine
willkürliche Differenzierung zu Grunde. Ähnliche Probleme stellen sich
im Steuerrecht. Die Progression verläuft nicht gleichmässig, sondern
stufenweise. Innerhalb einer Klasse gilt ein und der gleiche Ansatz; nach
diesem werden die der entsprechenden Klasse zugeordneten Steuersubjekte
veranlagt, ohne dass innerhalb ein und derselben Klasse unterschieden
würde, ob das zu besteuernde Vermögen oder Einkommen näher beim Minimum
oder Maximum der Klasse liegt.
c) Das Verwaltungsgericht hat die Gründe, weshalb der
Teuerungsausgleich auf die in § 13 Abs. 2 lit. a und b des LB von 1972
geregelte Weise vorgenommen wird, eingehend dargelegt. Für die Ermittlung
des Landesindexes der Konsumentenpreise ist eine gewisse Zeit erforderlich,
so dass sich die Teuerungszulage erst im Verlauf des Monats November
festlegen lässt. Darauf muss der Regierungsrat den Landrat entsprechend
orientieren (§ 13 Abs. 3). Erst dann kann die Staatskasse zur Berechnung
der Besoldung jedes Angestellten, welche eine Neuprogrammierung des
Computers bedingt, schreiten. Im Januar des folgenden Jahres erfolgt
die Lohnauszahlung nach den neuen Ansätzen. Es wäre technisch nicht
möglich, jeden Monat die Teuerung neu zu ermitteln. Im übrigen würde dies
bedeuten, dass auch Indexsenkungen zu berücksichtigen wären, und hätte die
nachteilige Folge, dass der Arbeitnehmer nie genau wüsste, mit welchem
Verdienst er im nächsten Monat rechnen könnte. Es könne der Verwaltung
auch nicht zugemutet werden, die Adressen der Ausgetretenen nachzuführen
und diesen womöglich sogar in andere Erdteile Besoldungsbeträge zukommen
zu lassen. Schliesslich habe der Kanton Basel-Land in Konkurrenz mit
anderen Arbeitgebern ein Interesse daran, die verbleibenden Arbeitnehmer
zu begünstigen.
d) Das System der Verbindung monatlicher Ausgleichung mit einer
jährlich einmaligen Nachzahlung ist keineswegs ungebräuchlich. Auch der
Bund kennt es und knüpft den Anspruch auf die einmalige Zulage an die
Voraussetzung, dass der Beamte am 1. Oktober oder an einem folgenden Tag
des betreffenden Jahres im Bundesdienst steht (Bundesbeschluss über die
Ausrichtung von Teuerungszulagen an das Bundespersonal in den Jahren
1969-1972, vom 10. Oktober 1969, SR 172.221.153.1; für die Jahre 1973
und 1974 SR 172.221.153.0). Diese Regelung beruht auf folgenden, in der
Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung über die Ausrichtung
von Teuerungszulagen an das Bundespersonal für die Jahre 1965 bis 1968
(BBl II 756) zum Ausdruck gebrachten Überlegungen:
"Nach Art. 4 Abs. 1 des Beschlussesentwurfes haben nur Beamte und
Rentner, die am 1. Oktober 1965 im Genuss von Besoldung oder Rente
stehen, Anspruch auf die Zulage. Keinen Anspruch haben also die vor
diesem Zeitpunkt aus andern Gründen als Invalidität, Alter oder Tod
ausgeschiedenen Beamten sowie die Rentner, die gestorben sind, ohne
rentenberechtigte Angehörige zu hinterlassen. Durch eine solche in allen
beamtenrechtlichen Erlassen der letzten Jahre enthaltene Einschränkung
lassen sich administrative Umtriebe vermeiden, und es bleibt dem Bund
erspart, Personen eine Teuerungszulage nachzuzahlen, zu denen er keine
Beziehung mehr hat."
Die Lösung des Bundes ist hinsichtlich der Beamten, die nach
dem 30. September austreten, zweifellos etwas grosszügiger als die
des Kantons Basel-Land, insofern nämlich, als sie den Anspruch auf
die Teuerungsnachzahlung allen Beamten gewährt, die am 1. Oktober im
Dienst stehen. Doch ist dieser Unterschied im vorliegenden Fall nicht von
Bedeutung, da der Beschwerdeführer nicht nach dem 1. Oktober ausgetreten
ist. Wesentlich ist indes, dass auch der Bund als Arbeitgeber denjenigen
keinen Anspruch auf Teuerungsnachzahlung gewährt, die vor dem 1. Oktober
aus seinen Diensten ausgeschieden sind.
Der Beschwerdeführer verlangt die Teuerungsnachzahlung pro rata
temporis, berechnet auf der gleichen Grundlage wie diejenige, auf die die
am Jahresende im Dienst stehenden Beamten Anspruch haben. Damit erhebt
er Anspruch auf einen die Teuerung übersteigenden Betrag, denn er hat
während seiner Anstellungszeit nicht den vollen Anstieg der Teuerung
zu spüren bekommen. Die Teuerungsnachzahlung für 1972 ist entsprechend
§ 13 Abs. 2 lit. b des LB von 1972 aufgrund des Durchschnittes der
Monatsindices von November 1971 - damals stand der Index auf 123.4 - bis
Oktober 1972 -Indexstand 130.7 - berechnet worden; der Durchschnitt lag
bei 126.7. Der Beschwerdeführer ist jedoch Ende September, als der Index
erst 129.5 erreichte, aus dem Staatsdienst ausgetreten. Seine Besoldung
wurde auf der Basis des Oktober 1971 (121.8) entrichtet. Im Zeitraum von
Oktober 1971 bis September 1972 ist der Index nur auf 126.3 gestiegen,
was einer Teuerungsrate von 4,5% entspricht (Die Volkswirtschaft,
1972, S. 676). Gewiss, der Unterschied zwischen dem aufgrund der Monate
November bis Oktober ermittelten Durchschnitt und dem aufgrund der Monate
November bis September berechneten ist nicht gross, aber das Problem ist
grundsätzlicher Art und würde sich auch stellen, wenn der Beschwerdeführer
den Staatsdienst am Anfang des Jahres verlassen hätte. Er kann somit nicht
verlangen, dass die Teuerungsnachzahlung auf der Basis des Durchschnitts
der Monatsindices von November 1971 bis Oktober 1972 berechnet werde. Die
relative Ungleichheit, gegen die sich der Beschwerdeführer wendet, würde
nicht aufgehoben, sondern im Gegenteil noch verschärft, es sei denn,
man würde von der kantonalen Verwaltung verlangen, dass sie für jeden
ausscheidenden Beamten einen speziellen Durchschnittsindex ermittle,
was sich indes praktisch, wie dargetan, als kaum durchführbar erweist.
Der Regierungsrat des Kantons Basel-Land weist in seiner Vernehmlassung
vor allem darauf hin, dass in der Teuerungsnachzahlung eine Treueprämie
zu erblicken sei; dies sei der Grund, weshalb sie den Beamten vorbehalten
sei, die Ende Jahr noch im Dienst stünden. Inwieweit der Kanton unter
dem Gesichtspunkt der Rechtsgleichheit die Teuerungsnachzahlung als
Treueprämie verstehen und ob er sie Beamten, die Anfang Dezember austreten,
vorenthalten darf, kann im vorliegenden Fall offen bleiben.
Es lässt sich jedenfalls nicht sagen, dass sich die Ungleichheit
hinsichtlich der Besoldung von Beamten, die vor dem 31. Oktober aus
dem Staatsdienst treten, nicht durch sachliche Gründe rechtfertigt. Eine
unzulässige Ungleichheit läge wohl dann vor, wenn die finanzielle Einbusse,
die der Beamte erleidet, übermässig wäre. Steigen die Lebenskosten in einem
Jahr unverhältnismässig und wird diese Teuerung gegenüber den Angestellten,
die im Verlaufe des Kalenderjahres austreten, nicht ausgeglichen, so liesse
sich darin gegebenenfalls eine rechtsungleiche Behandlung erblicken, die
mit Art. 4 BV nicht mehr vereinbar wäre. Im vorliegenden Fall erreicht
die vom Beschwerdeführer erlittene Einbusse keine 5%, weshalb nicht von
einer unzulässigen Rechtsungleichheit gesprochen werden kann.
Erwägung 5
5.- Die Treueprämie, die gemäss Beschluss von 1970 als
Weihnachtszulage entrichtet wird, beträgt im ersten Dienstjahr 50% des
Novembergrundgehaltes. Sie erhöht sich mit jedem weiteren Dienstjahr um
5% bis zum Maximum von 100% (§ 2 Abs. 1 und 2). Im Eintrittsjahr und im
Jahre der Auflösung des Dienstverhältnisses zufolge Alters oder Invalidität
wird die Zulage pro rata ausgerichtet. Sie ist nicht geschuldet, wenn das
Dienstverhältnis aus anderen Gründen bei Jahresende nicht mehr besteht
(§ 4).
a) Auch hier behauptet der Beschwerdeführer eine unzulässige
Rechtsungleichheit. Er gibt zwar zu, dass in der Privatwirtschaft
grundsätzlich nur die Arbeitnehmer Anspruch auf eine Gratifikation haben,
die Ende Jahr noch im Unternehmen tätig sind und deren Vertrag ungekündigt
ist. Aber er bestreitet, dass es hier um eine Gratifikation geht. Seiner
Ansicht nach handelt es sich vielmehr um einen integrierenden Bestandteil
der Besoldung, einen Teil des 13. Monatslohnes. Seine diesbezügliche
Behauptung begründet er damit, dass die Gratifikation regelmässig vom
Geschäftsergebnis abhängig ist.
b) Die Gratifikation ist in Art. 322 d OR geregelt. Danach ist
sie eine Sondervergütung, die der Arbeitgeber bei bestimmten Anlässen,
wie Weihnachten oder Abschluss des Geschäftsjahres gewährt. Gemäss Abs. 2
dieser Bestimmung hat der Arbeitnehmer,. dessen Arbeitsverhältnis endigt,
bevor der Anlass zu ihrer Ausrichtung eingetreten ist, nur dann Anspruch
auf einen verhältnismässigen Teil davon, wenn es vereinbart ist.
c) Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers weist die Treueprämie
die gleichen Merkmale auf wie die im OR geregelte Gratifikation.
Die Gratifikation steht nicht in direktem Zusammenhang mit dem
geschäftlichen Erfolg, sondern sie ist oft vertraglich verabredet
und auf einen bestimmten Betrag festgelegt als 13. Monatslohn. Sie
wird als Belohnung, eine zusätzliche Vergütung als Anerkennung für die
geleisteten Dienste und als Ansporn für die künftige Tätigkeit betrachtet
(Botschaft des Bundesrates vom 25. August 1967, BBl 1967 II 319/320). Die
Regelung des Kantons Basel-Land entspricht der Bestimmung des OR, d.h. dem
Bundesrecht. Dass die Treueprämie den vor Ende Jahr aus dem Staatsdienst
Ausgeschiedenen nicht ausbezahlt wird, bedeutet somit keine unzulässige
rechtsungleiche Behandlung.
Erwägung 6
6.- Der Beschwerdeführer macht schliesslich geltend, die Lösung des
Kantons Basel-Land verletze Art. 4 BV insofern, als sie das Kündigungsrecht
beschränke, indem der Beamte, der im Laufe des Jahres aus dem Staatsdienst
austreten möchte, eine finanzielle Einbusse erleide. Dieser Einwand
entbehrt jeglicher Grundlage. Das Kündigungsrecht wird durch die
Bestimmung über die Teuerungszulage und Treueprämie in keiner Weise
beeinträchtigt. Der Beamte kann seinen Wunsch, den Staatsdienst zu
verlassen, unter Beobachtung einer Kündigungsfrist von zwei Monaten
jederzeit verwirklichen (§ 42 BG). Die finanziellen Folgen, die eine
während des Kalenderjahres erfolgte Kündigung zeitigt, bedeuten, wie oben
dargetan, keine unzulässige Rechtsungleichheit.