BGE 100 IA 223
100 Ia 223
32. Auszug aus dem Urteil vom 5. Juni 1974 i.S. Egloff gegen
Einwohnergemeinde Niederrohrdorf und Regierungsrat des Kantons Aargau
Regeste
Kommunaler Gestaltungsplan, der eine Landumlegung vorsieht;
Vereinbarkeit mit der Eigentumsgarantie?
1. Erfordernis des öffentlichen Interesses, Grundsatz der
Verhältnismässigkeit und des wertgleichen Realersatzes (E. 3a).
2. Voraussetzungen und zulässiger Umfang von Landabzügen für Verkehrs-
und andere öffentliche Anlagen (E. 3b, c).
Sachverhalt
A.- Nach § 126 Abs. 1 des Baugesetzes des Kantons Aargau vom 2. Februar
1971 (BauG) lösen die Gemeinden die Aufgaben der Ortsplanung durch
Erlass von Zonenplänen, Überbauungsplänen und Gestaltungsplänen sowie
der zugehörigen Vorschriften. Sie können Teilpläne für einzelne Gebiete,
wenn nötig mit Spezialbauvorschriften, erlassen. Die Überbauungspläne
bezwecken die Festlegung der für öffentliche Werke erforderlichen Gebiete
sowie der Baufluchten und Grünstreifen längs der öffentlichen Strassen
und Gewässer, der Eisenbahnen und Wälder (§ 136 Abs. 1). Hinsichtlich
der Gestaltungspläne bestimmt §141 BauG:
"Gestaltungspläne können in Gemeinden erlassen werden, in denen
rechtskräftige Zonenpläne bestehen, Sie bezwecken die wohnhygienisch,
architektonisch und städtebaulich gute Überbauung grösserer
zusammenhängender Flächen.
Der Inhalt der Gestaltungspläne entspricht demjenigen der
Überbauungspläne. Dazu kommen weitergehende Vorschriften, namentlich über:
a) Erschliessung;
b) Lage, Grösse und allgemeine Gestaltung der Bauten;
c) Art und Mass der Nutzung der einzelnen Teile des Quartiers sowie
der Bauten;
d) Grenz- und Gebäudeabstände, Mindestgrössen der Grundstücke;
e) Landumlegung und Grenzbereinigung;
f) Bepflanzungen, Einfriedungen, Freiflächen, Spiel- und Ruheplätze,
Abstellplätze, Garagen und Verkehrsflächen;
g) Gemeinschaftsräume für Freizeitbeschäftigung und dergleichen.
Gestaltungspläne können wie die dazugehörenden Spezialbauvorschriften
von der allgemeinen Regelung abweichen."
Der die Landumlegung und Grenzbereinigung regelnde siebente Teil
des BauG (§ 172 ff.) wird erst in Kraft gesetzt, wenn der Grosse
Rat das entsprechende Verfahrensdekret erlassen hat. Dieses liegt im
Entwurf vor. Bis zum Inkrafttreten des siebenten Teils richten sich
Landumlegungen nach der "Vollziehungsverordnung zu den §§ 113 - 116
des Einführungsgesetzes zum ZGB über Bauvorschriften der Gemeinden"
vom 21. Januar 1949 (VVO EG ZGB).
B.- Die Gemeinde Niederrohrdorf besitzt eine Bauordnung vom
18. November 1953 und eine Zonenordnung (ZO) vom 20. November 1964.
Danach gehört das Ortszentrum zur Zone "Dorfkern K", in welcher mit einer
Ausnützungsziffer von 0,6 gebaut werden darf.
Die Gemeindeversammlung von Niederrohrdorf genehmigte am 29. Juni
1972 einen kommunalen Gestaltungsplan "Dorfkern" mit zugehörigen
Spezialvorschriften. Gemäss § 3 Abs. 1 derselben ordnet der Gestaltungsplan
unter anderem die Neueinteilung des Grundeigentums verbindlich. Diese
geschieht etappenweise entsprechend dem privaten und öffentlichen
Bedarf. Es kann indessen kein Grundeigentümer gezwungen werden, ein derzeit
bestehendes Wohngebäude abzubrechen (§ 6 Abs. 2). § 7 Abs. 1 bestimmt, dass
jeder Grundeigentümer im Gestaltungsplangebiet der Gemeinde höchstens 16%
seiner Grundfläche für öffentliche Zwecke abzutreten hat. Nach § 4 Abs. 2
beträgt die Ausnützungsziffer für Wohnen 0,8, für Gewerbe und Läden 0,2,
für Alters- und Kleinwohnungen 0,1.
C.- Frau Elisabeth Egloff-Widmer ist Eigentümerin des Grundstückes
Nr. 12/595, 6,84 Aren, Gebäudeplatz und Garten mit Wohnhaus und
Magazinanbau Nr. 81. Im Haus, das eine Grundfläche von ca. 220 m2
aufweist und im Süden an eine Strasse angrenzt, befindet sich ein
Lebensmittelgeschäft, welches vom Sohn der Eigentümerin geführt wird. Der
Gestaltungsplan "Dorfkern" sieht vor, dass Frau Egloff ihre Parzelle von
684 m2 verliert und dafür ein unbebautes, 330 m2 betragendes Grundstück
mit Strassenanstoss erhält, das östlich an die bisherige Parzelle
angrenzt. 109 m2 oder 16% hat sie für Verkehrsanlagen der Gemeinde und
des Kantons abzugeben. Mit 245 m2, die Frau Egloff für die Errichtung von
Abstellplätzen, Kinderspielplätzen und anderen Freizeitanlagen abtreten
muss, wird sie Miteigentümerin an diesen Gemeinschaftsanlagen, unter
welchen ausserdem unterirdische Autogaragen erstellt werden sollen.
Gegen den Gestaltungsplan erhob Frau Egloff beim Regierungsrat
Einsprache. Sie brachte im wesentlichen vor, die ihr zugeteilte
Fläche von 330 m2 sei zu klein, um einen Laden und die vorgeschriebenen
Wohnungen zu errichten, über die Höhe allfälliger Entschädigungen müsse im
Enteignungsverfahren und nicht durch den Gemeinderat entschieden werden (§
6 Abs. 4 und 5 der Spezialvorschriften), der Miteigentumsanteil nütze ihr
nichts, der Landabzug von 16% sei übersetzt und für eine Baulandumlegung
fehle die gesetzliche Grundlage, da der siebente Teil des BauG noch nicht
in Kraft stehe; § 11 der Spezialvorschriften betreffend die Wegrechte
sei gesetzwidrig. Der Regierungsrat hiess die Einsprache am 28. Mai
1973 in bezug auf § 6 Abs. 4 und 5 und § 11 der Spezialvorschriften gut,
im übrigen wies er sie ab.
D.- Hiergegen führt Frau Egloff staatsrechtliche Beschwerde mit
dem Antrag, Ziffer 2 des angefochtenen Beschlusses, gemäss welcher die
Einsprache im übrigen abgewiesen wurde, sei aufzuheben und die Sache zu
neuem Entscheid an den Regierungsrat zurückzuweisen. Sie macht Verletzung
der Art. 4 und 22 ter BV geltend. Die Begründung des angefochtenen
Entscheides sowie der gegen ihn erhobenen Rügen geht, soweit erforderlich,
aus den nachfolgenden Erwägungen hervor.
E.- Der Regierungsrat des Kantons Aargau und die Einwohnergemeinde
Niederrohrdorf beantragen Abweisung der Beschwerde.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 3
3.- Gestaltungspläne, die Landumlegungen vorsehen und damit
das Eigentum beschränken, müssen entsprechend Art. 22 ter BV im
öffentlichen Interesse liegen, und ihre Eingriffe dürfen nicht weiter
ge.hen, als es dieses öffentliche Interesse gebietet (Grundsatz der
Verhältnismässigkeit). Kommen die Eigentumsbeschränkungen einer Enteignung
gleich, so hat der betroffene Eigentümer nach Massgabe von Art. 22 ter
Abs. 3 BV Anspruch auf volle Entschädigung (BGE 99 Ia 37 mit Hinweisen).
Die Ermöglichung wohnhygienisch, architektonisch und städtebaulich
guter Überbauungen grösserer zusammenhängender Flächen liegt gegenwärtig
allgemein im öffentlichen Interesse, selbst dann, wenn es sich um
die Neuüberbauung und Neueinteilung bestehenden Baugebietes handelt
(vgl. die Darlegungen im "Schlussbericht der Kommission für die
Reform des zürcherischen Bodenrechts", 1972, S. 136 ff.). Demzufolge
ist das öffentliche Interesse auch für die Landumlegungen, welche die
Voraussetzungen für die Planverwirklichung schaffen, gegeben. Dass an
der Planung "Ortskern" in Niederrohrdorf ein öffentliches Interesse
besteht, ist in Anbetracht des baulichen Zustandes des Kerngebietes, der
Wichtigkeit des Ortszentrums für die Allgemeinheit und der Knappheit des
dort verfügbaren Bodens offensichtlich und wird von der Beschwerdeführerin
zu Recht nicht bestritten. Sie behauptet auch nicht, der Gestaltungsplan
sei unzweckmässig, und es lasse sich auf eine andere Weise eine sinnvolle,
modernen baulichen Grundsätzen entsprechende Neuüberbauung des Ortskerns
verwirklichen. Indessen glaubt sie, der vorgesehene Eingriff treffe sie
in einer unverhältnismässigen Weise und bewirke ihre Enteignung.
a) Die Beschwerdeführerin beanstandet, dass ihr ein Grundstück von nur
330 m2 zugewiesen wird. Der Regierungsrat war diesbezüglich der Ansicht,
ausschlaggebend sei nicht die zugeteilte Grundfläche, sondern die auf Grund
der erhöhten Ausnützungsziffer (l,1 gegenüber 0,6) zuteilbare Nutzfläche;
diese betrage 655 m2, also annähernd soviel, wie die gesamte Grundfläche
vor der Umlegung ausmachte.
Bei Landumlegungen hat der Eigentümer grundsätzlich Anspruch auf
vollen Realersatz, d.h. auf Zuteilung gleichwertigen Landes, und er ist
nur dann, wenn Realersatz aus besonderen Gründen nicht möglich ist, in
Geld zu entschädigen (BGE 96 I 134 mit Hinweisen). Indessen muss sich, wie
im Güterzusammenlegungsverfahren, so auch bei andern Landumlegungen, jeder
Grundeigentümer mit gewissen, durch den Umlegungszweck oder die technischen
Erfordernisse gegebenen Unterschieden zwischen altem und neuem Besitzstand
bezüglich Lage und Beschaffenheit abfinden (BGE 96 I 44). Das trifft
vor allem bei einer völligen Neugestaltung bereits überbauter Gebiete
zu, welche das aargauische BauG als Gegenstand von Gestaltungsplänen
vorsieht. Der bei Landumlegungen geltende Grundsatz des wertgleichen
Realersatzes bedeutet ohnehin nicht, dass der Eigentümer flächengleichen
Realersatz erhalten muss, sondern eben nur wertgleichen, sofern das
möglich ist. Flächengleicher und zugleich wertgleicher Realersatz kann
nur in der Regel in Frage kommen. Zahlreiche Umlegungsordnungen sehen
daher vor, dass die Neuzuteilung nach Flächen oder Werten erfolgen kann
(ALDER, Rechtliche Voraussetzungen und Grundsätze der Baulandumlegung,
S. 21 f.). Auch der Grundsatz der blossen Wertumlegung mit Geldausgleich
ist vor der Verfassung haltbar, falls der Umlegungszweck keine andere
technisch verantwortbare Lösung zulässt. Dabei ist zu berücksichtigen,
dass bei solchen Gesamtplanungen wie ein Gestaltungsplan sie ermöglicht,
der Ausgleich in Bodenfläche nicht stets von gleich grosser Wichtigkeit
ist, sondern die Grösse der entstehenden Nutzfläche entscheidend ist
(ALDER, aaO S. 106).
Der Beschwerdeführerin dient ihr Grundstück vorwiegend als räumliche
Unterlage für ihr Wohn- und Geschäftshaus. Diesen Zweck wird aber auch
die neue Parzelle zu erfüllen vermögen, denn es lässt sich auf ihr eine
Baute von ungefähr den gleichen Ausmassen wie der bestehenden errichten.
Die Erhöhung der Ausnützungsziffer von 0,6 auf 1,1, die der Regierungsrat
gestützt auf die Angaben der Gemeinde als gegeben erachtet und wobei er zu
behaften ist, wird es der Beschwerdeführerin sodann ermöglichen, das neue
Grundstück verglichen mit dem jetzigen wesentlich besser zu nutzen. Zwar
behauptet die Beschwerdeführerin, sie hätte eine solche Ausnützung auch
ohne Gestaltungsplan, nämlich auf Grund der in der Zonenordnung enthaltenen
Ausnahmebestimmungen (§§ 13 und 17) erreichen können. Das erscheint
indes fraglich, da es keineswegs feststeht, dass die in den erwähnten
Vorschriften genannten Voraussetzungen, unter denen der Gemeinderat eine
Erhöhung der Ausnützung nur bewilligen kann, erfüllt gewesen wären. Ob die
Beschwerdeführerin mit der vorgesehenen Neuzuteilung ein der bisherigen
Parzelle gleichwertiges Ersatzgrundstück erhält, oder ihr allenfalls
zufolge der viel kleineren Bodenfläche selbst unter Berücksichtigung
der erhöhten Ausnützungsziffer ein Verlust entsteht, ist jedoch nicht im
Rahmen des Verfahrens betreffend die Genehmigung des Gestaltungsplanes
zu prüfen. Dazu würden im gegenwärtigen Zeitpunkt die Voraussetzungen
fehlen, weil der Umlegungszeitpunkt ja noch gar nicht feststeht, und
sich bis dahin die Wertverhältnisse erheblich ändern können. Erst im
Landumlegungsverfahren, sofern es für die Beschwerdeführerin aktuell wird,
ist daher zu entscheiden, ob ihr über die Zuweisung des neuen Landes hinaus
noch ein Wertausgleich gebührt. Es stehen der Beschwerdeführerin in diesem
Verfahren alle Rechtsmittel zur Durchsetzung des verfassungsmässigen
Schutzes des Eigentums zu. Freilich mögen sich in Anbetracht der
etappenweise vorgesehenen Durchführung der Landumlegung erhebliche
praktische Schwierigkeiten ergeben, insbesondere dann, wenn das durch
das Gebäude Nr. 81 nicht belegte Land umgelegt werden sollte. In diesem
Fall müsste soviel des betreffenden Gebietes von der Umlegung ausgenommen
werden, als nötig ist, um das Haus Nr. 81, das ja gegen den Willen der
Beschwerdeführerin nicht in die Umlegung einbezogen werden kann, seiner
bisherigen Zweckbestimmung zu erhalten. Das ist übrigens auch die Meinung
des Regierungsrates, weist er doch in seinem Entscheid darauf hin, dass
bei vorzeitiger Umlegung eines Teils des Grundstücks und der Errichtung
der unterirdischen Parkgarage die Umschlagsmöglichkeiten für das Geschäft
der Beschwerdeführerin gewahrt bleiben müssten. Im Umlegungsverfahren
wird auch die Frage zu beurteilen sein, ob der Beschwerdeführerin für
den Verzicht auf das Haus Nr. 81 ein Anspruch auf Entschädigung zukommt.
Der Eingriff in den Eigentumsbereich der Beschwerdeführerin ist wohl
schwer, verhindert indessen eine zweckmässige Ausnützung ihres Eigentums
im neuen Besitzstand, verglichen mit dem alten, nicht derart, dass der
Gestaltungsplan mit Art. 22ter BV unvereinbar erschiene.
b) Der Eingriff bleibt verhältnismässig auch aus einem andern
Grunde. Der grösste Teil des ihr entzogenen Landes, nämlich 245 m2, dient
dazu, um Gemeinschaftsanlagen wie Abstellplätze, einen Kinderspielplatz
und eventuell andere Anlagen zu schaffen. Die Beschwerdeführerin wird
verhältnismässig zu ihrem eingebrachten Land Miteigentümerin an der
Gesamtanlage. Bei einer dichten Überbauung ist es im Zuge der Neuanlage
eines ganzen Gebietes angezeigt, für Anlagen der erwähnten Art zu sorgen,
insbesondere in einem Gebiet, das offenbar als Geschäftszentrum gedacht ist
(ALDER, aaO S. 32, 107). Will die Beschwerdeführerin ihren Geschäftsbetrieb
auf der bisherigen Parzelle weiter erhalten, müsste sie früher oder später
daran denken, solche Abstellplätze zu errichten. § 60 BauG sieht vor,
dass auch die Eigentümer bereits bestehender Bauten unter bestimmten
Voraussetzungen verpflichtet werden können, Abstellplätze anzulegen,
was vor allem bei Geschäftshäusern in Frage kommen wird. Es ist zu
berücksichtigen, dass die jetzige Parzelle der Beschwerdeführerin zum
Bestandteil der Gesamtanlage würde und die neue Liegenschaft an diese
angrenzt, die Miteigentumsfläche also vom neuen Standort aus leicht
erreichbar ist und mit der neuen Parzelle eine funktionelle Einheit bildet.
c) Die Beschwerdeführerin hält den Bodenabzug von 16% oder 109 m2 für
konfiskatorisch. Die Abzüge erfolgen für Verkehrsanlagen der Gemeinde
und des Kantons, u.a. zur Erstellung einer Bus-Haltestelle. Ob aus dem
Landabzug resultierende Flächen für Gemeindeanlagen verwendet werden, ist
aus den Akten nicht eindeutig ersichtlich, da die Gemeinde ihrerseits 706
m2 in die Umlegung einwirft. Welche kantonalen baulichen Anlagen aus dem
abgezogenen Land gewonnen werden sollen, ist ebenfalls den Akten nicht
zu entnehmen.
Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist es mit der
Eigentumsgarantie vereinbar, wenn bei einer Landumlegung für Anlagen,
die dem Umlegungsgebiet dienen, Landabzüge gemacht werden (BGE 99 Ia 496
mit Hinweisen, 96 I 136). Zum Wesen einer Umlegung gehört die Erstellung
von Erschliessungsstrassen und der damit erforderliche Landabzug
(ALDER, a.a.0. S. 108). Im Flächenabzug für derartige Zwecke liegt
keine Expropriation, weil er eine vorzugslastähnliche Gegenleistung der
Grundeigentümer für die ihnen aus der Ausführung der Umlegung zukommenden
Vorteile darstellt (BGE 99 Ia 496 mit Hinweisen).
Anders verhält es sich in bezug auf Anlagen, die nicht in erster
Linie den Interessen der an der Landumlegung beteiligten Eigentümer
dienen. Diesen können für solche Zwecke, z.B. zu einer allgemeinen
Sanierung des Verkehrs, keine Sonderopfer auferlegt werden. Es mag sogar
fraglich erscheinen, ob für den im Interesse eines weiteren Publikums
liegenden Strassenbau in einem Umlegungsverfahren überhaupt Landabzüge
vorgenommen werden dürfen (vgl. Schlussbericht, S. 181) oder ob nicht
das Land von den Eigentümern, auf deren Boden die Anlagen verlaufen
sollen, zu enteignen ist. Doch ist erstere Frage zu bejahen, solange
der Abzug verhältnismässig bleibt, weil damit eine gewisse Verteilung
der Lasten vorgenommen werden kann. Ein solcher Landabzug hat jedoch
Enteignungscharakter und darf nicht entschädigungslos erfolgen. Es
kann nicht der Weg der Landumlegung gewählt werden, um dem Gemeinwesen
kostenlos Land zu beschaffen für öffentliche Anlagen, die nicht vorwiegend
im Interesse der Eigentümer umgelegter Parzellen liegen (BGE 99 Ia 496
mit Hinweisen; ALDER, aaO S. 108; für das zürcherische Recht, WIEDERKEHR,
Das zürcherische Quartierplanrecht, S. 34 f.). Letzteres trifft vor allem
für diejenigen Anlagen zu, die der Kanton erstellen will, der selber nicht
Eigentümer im Zusammenlegungsgebiet ist. Der Regierungsrat hat sich nicht
ausdrücklich dazu geäussert, ob er dieses zu seinen Gunsten abgezweigte
Areal entschädigungslos beanspruchen will. Aus seiner Erklärung in der
Vernehmlassung, die Beschwerdeführerin werde für den Landabzug durch
die erhöhte Ausnützungsmöglichkeit ihrer neuen Parzelle "entschädigt",
ist wohl zu schliessen, dass er grundsätzlich die Entschädigungspflicht
bejaht. Ob die Beschwerdeführerin durch die Erhöhung der Ausnützungsziffer
die ihr zustehende volle Entschädigung erhält, ist aber nicht im Verfahren
betreffend Genehmigung des Gestaltungsplanes, sondern im Umlegungsverfahren
zu beurtei len.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der angefochtene Gestaltungsplan
im Sinne dieser Erwägungen als vor Art.
22ter BV haltbar erscheint.
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird im Sinne der Erwägungen abgewiesen.