BGE 100 IA 169
100 Ia 169
25. Arrêt du 27 mars 1974 en la cause Stump c. Conseil d'Etat du canton
de Vaud Regeste
Eröffnung einer Skischule. Art. 31 BV.
1. Beschwerdegegenstand und -gründe (Erw. 1 und 2).
2. Das Erfordernis einer Bescheinigung, dass man die von einem
privaten Verein organisterten Leiterkurse besucht hat, für die Erlangung
des Skischulleiterpatentes verstösst nicht gegen Art. 31 BV (Erw. 3
und 4a). Die Aufsicht über eine solche Schule durch eine als Verein im
Sinne der Art. 60 ff. ZGB konstituierte örtliche Kommission ist ebenfalls
zulässig (Erw. 4c).
3. Die Bestimmung, wonach die örtliche Kommission den Leiter einer
von diesem selbst zu schaffen beabsichtigten Skischule ernennt, verletzt
Art. 31 BV (Erw. 4b).
4. Rechtsgleiche Behandlung (Erw. 5).
Sachverhalt
A.- La loi vaudoise du 24 novembre 1941, modifiée par celle du 13
septembre 1967 sur la profession de maître de ski (LPMS), prescrit à son
art. 1er al. 1 que celui qui veut exercer cette profession doit être au
bénéfice d'une patente délivrée à certaines conditions (art. 11 ss.) par
le Département de justice et police. Selon l'art. 5 LPMS, l'autorisation
d'ouvrir une "Ecole de ski" en vue d'y donner un enseignement collectif est
réservée aux maîtres de ski patentés. Une commission locale - constituée
en association au sens des art. 60 ss. du code civil suisse et composée de
cinq à neuf membres, dont un délégué par organe intéressé de la station
- établit les conditions d'exploitation de l'école, nomme le directeur
après avoir consulté les maîtres de ski attachés à l'école et fixe son
statut par contrat (art. 7ter al. 1). Elle arbitre les litiges entre le
directeur et les maîtres de ski. Elle peut obliger le directeur à renoncer
aux services d'un maître de ski. Lorsqu'il y a plusieurs écoles, elle
arbitre également les litiges entre les écoles (art. 7ter al. 2). Ses
décisions peuvent faire l'objet d'un recours à la Commission cantonale
de ski, qui statue définitivement (art. 7ter al. 3). L'art. 8 dispose
que "le directeur d'une école de ski doit être porteur du brevet délivré
par l'Association des écoles suisses de ski et qu'il devra se conformer
aux prescriptions de la présente loi, de son règlement d'exécution et du
règlement de l'Association des écoles suisses de ski" (AESS). L'art. 8bis
al. 1 spécifie que "le directeur peut engager des auxiliaires s'il ne
dispose pas de maîtres de ski en nombre suffisant".
B.- Jacques Stump, titulaire d'une patente de maître de ski, informa,
le 2 novembre 1971, le Département de justice et police qu'il avait décidé
d'ouvrir une école de ski privée et il l'invita à le faire inscrire au
cours des directeurs d'écoles de ski de l'année en cours. Le 23 décembre
1971, ce département, constatant que le requérant n'était pas titulaire du
brevet de directeur délivré par l'AESS, lui opposa une fin de non-recevoir.
Le 17 août 1972, Stump requit à nouveau du Département l'autorisation
d'ouvrir une école de ski privée. Il alléguait qu'il avait suivi une
partie du cours de directeur d'Ecole suisse de ski, mais qu'il avait
dû le quitter, sa présence ayant été jugée indésirable par le comité de
l'AESS. Il ne pouvait donc de ce fait remplir les conditions posées à cet
égard par l'art. 8 LPMS. Il précisait, le 2 novembre 1972, que c'était à
tort que le Département lui imposait l'obtention du brevet de directeur
délivré par l'AESS, alors qu'il n'entendait ouvrir qu'une école de ski
privée. Le 29 novembre de la même année, le Département avisa Stump que
le président de l'AESS s'était déclaré d'accord de l'accepter au prochain
cours de directeur, cours que Stump s'engagea à suivre.
Le 22 décembre 1972, le chef du Département de justice et police
autorisa Stump à donner à titre privé un enseignement collectif, mais
lui refusa le droit d'engager des maîtres de ski ou des auxiliaires, à
l'exception de son fils Jacques Stump. Cette décision, délivrée à titre
provisoire, devait être révoquée si Stump n'obtenait pas une attestation
(valant brevet de directeur) de l'AESS certifiant qu'il avait suivi avec
succès le cours de directeur organisé par cette association.
C.- Stump recourut au Conseil d'Etat, en demandant la modification de
la décision attaquée dans la mesure où elle lui refusait l'autorisation
d'engager les maîtres de ski ou auxiliaires dont il aurait besoin. Ce
refus violait le principe constitutionnel de la liberté du commerce et
de l'industrie.
Le Conseil d'Etat, en date du 28 septembre 1973, a admis partiellement
le recours.
Le dispositif avait la teneur suivante:
"I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision du Département de la justice, de la police et des
affaires militaires du 22 décembre 1972:
- est modifiée en ce sens qu'une autorisation d'ouvrir une école de
ski est accordée sans conditions à Jacques A. Stump,
- est précisée en ce sens que le recourant aura la faculté d'engager
le nombre d'auxiliaires qu'il entend dès l'obtention de l'attestation
délivrée par l'AESS et valant brevet de directeur et dès sa nomination
par la commission locale à la direction de son école,
- est maintenue en ce sens que l'autorisation d'engager son fils à
titre d'auxiliaire est accordée à titre provisoire au recourant et sous
condition qu'il suive avec succès les cours de directeur de l'AESS et
qu'il obtienne de cette dernière l'attestation correspondante."
Le Conseil d'Etat soulignait que si l'art. 31 Cst. s'opposait à ce
que l'on interdise à un maître de ski d'ouvrir une école de ski dans
une station où il en existe déjà une, il n'en demeurait pas moins que
le maintien d'un système de surveillance étendu à toutes les écoles
de ski s'imposait. Ce contrôle devait s'operer par le truchement de la
Commission locale, notamment pour la nomination du directeur de l'école,
respectivement de la Commission cantonale de ski en cas de recours.
D.- Stump a formé un recours de droit public contre la décision du
Conseil d'Etat. Il demande au Tribunal fédéral de prononcer avec suite
de frais et dépens:
"I. Que la loi vaudoise du 24 novembre 1941 sur la profession de maître
de ski viole les dispositions constitutionnelles et doit par conséquent
être mise hors de vigueur;
II. que les décisions prises l'une par le Département de la justice, de
la police et des affaires militaires, service de la police administrative,
en date du 22 décembre 1972, et l'autre par le Conseil d'Etat du canton
de Vaud en date du 28 septembre 1973, doivent être:
a) maintenues en ce sens que le recourant Jacques Stump est autorisé
à exploiter sans condition, à Villars-sur-Ollon, une école de ski;
b) modifiées en ce sens que le recourant est autorisé à engager pour
son compte les maitres de ski et auxiliaires dont il aura besoin;
c) modifiées en ce sens que le recourant n'est pas soumis ni à une
nomination ni à un contrôle quelconque de la part de la commission locale
des écoles de ski instituée par l'article 7 de la loi vaudoise du 24
novembre 1941 sur la profession de maître de ski." Le recourant voit
une violation du principe de la liberté du commerce et de l'industrie
dans la nomination du directeur d'une école de ski par la Commission
locale et dans l'exigence du brevet délivré par l'AESS. Il s'estime en
outre victime d'une inégalité de traitement notamment par rapport au
Club Méditerranée, qui exploiterait à Villars sa propre école de ski,
avec ses propres moniteurs, lesquels ne seraient pas titulaires de la
patente de maître de ski au sens de la loi vaudoise.
Le Conseil d'Etat conclut principalement à l'irrecevabilité du recours,
subsidiairement à son rejet.
Auszug aus den Erwägungen:
Considérant en droit:
Erwägung 1
1.- Le recourant conteste la constitutionnalité de la loi cantonale
du 24 novembre 1941 sur la profession de maître de ski.
Le justiciable qui entend se prévaloir de l'inconstitutionnalité d'une
disposition de portée générale peut former un recours de droit public
soit contre la disposition elle-même, dans le délai de trente jours dès
sa promulgation, soit contre une décision appliquant cette disposition à
un cas particulier, dans le délai de trente jours dès la notification de
cette décision. Dans le premier cas, il peut demander l'annulation de la
disposition générale elle-même et il a qualité. pour le faire, à condition
d'être touché dans un intérêt personnel et juridique. Il suffit alors que
ladite disposition puisse lui être applicable un jour. Dans le second cas,
il ne peut plus demander l'annulation de la disposition générale elle-même,
mais seulement celle de la décision qui l'applique à un cas particulier. La
qualité pour recourir lui est alors reconnue s'il allègue que la décision
attaquée le lèse directement dans un intérêt juridique actuel qui lui est
propre et correspond au droit constitutionnel dont il invoque la violation
(RO 99 Ia 354 consid. 2a, 97 I 911 et arrêts cités).
En l'espèce, le délai de recours contre la loi elle-même est expiré
depuis longtemps, de sorte que le recourant ne peut pas en demander
l'annulation et son recours doit être déclaré irrecevable sur ce point. En
revanche, le grief d'inconstitutionnalité de la loi de 1941 peut encore
être invoqué à titre préjudiciel contre la décision attaquée qui applique
certaines dispositions de cette loi. Le moyen soulevé est donc recevable
de ce chef.
Erwägung 2
2.- a) Le recours de droit public ne peut tendre en principe qu'à
l'annulation de la décision attaquée. Cependant, dans un recours contre
un refus d'autorisation de police, l'intéressé peut demander au Tribunal
fédéral d'inviter l'autorité cantonale à octroyer l'autorisation refusée
à tort, si le dossier démontre que toutes les conditions d'octroi de
l'autorisation sont réalisées (RO 99 Ia 373; 98 Ia 38 et les arrêts cités;
95 I 128, 208 et 343).
En l'espèce, dans ses conclusions formelles, le recourant demande la
modification de la décision du 22 décembre 1972 du Département de justice
et police et de la décision du Conseil d'Etat du 28 septembre 1973,
en ce sens qu'il soit autorisé à engager pour son compte les maîtres de
ski et auxiliaires dont il aura besoin et qu'il ne soit soumis ni à une
nomination ni à un contrôle quelconque de la part de la Commission locale
des écoles de ski. Il résulte de l'argumentation juridique du recourant
qu'il demande, par ces conclusions, l'annulation de ces décisions dans
la mesure où elles lui imposent les restrictions indiquées. Dans cette
mesure, le recours est recevable.
b) En vertu de la jurisprudence du Tribunal fédéral, la décision de
l'autorité cantonale de recours qui jouit d'un plein pouvoir d'examen
remplace celle de l'autorité inférieure et peut seule être attaquée par
la voie du recours de droit public (RO 99 Ia 346, 160).
Selon l'art. 19 de l'arrêté du Conseil d'Etat du canton de Vaud du
15 septembre 1952 fixant la procédure pour les recours administratifs,
soit la procédure des recours au Conseil d'Etat, le recours hiérarchique
peut être formé tant pour inopportunité que pour illégalité. C'est dire
que l'autorité de recours jouit à cet égard d'une cognition libre. C'est ce
pouvoir d'exam n que le Conseil d'Etat a exercé en l'espèce; sa décision a
donc remplacé celle du Département de justice et police. Dans la mesure où
il est dirigé contre cette dernière décision, le recours de droit public
est irrecevable.
Erwägung 3
3.- a) L'art. 31 Cst. protège toute activité économique privée dirigée
vers la production d'un gain et exercée à titre professionnel, soit toute
activité déployée par une personne dans un but lucratif. Il couvre le
droit de choisir et d'exercer librement toute activité lucrative privée,
sur un point quelconque du territoire suisse, la liberté du commerce et
de l'industrie appartenant aussi bien aux employés ou salariés qu'aux
indépendants. Il s'agit dès lors de la liberté commerciale dans un sens
large (cf. AUBERT, Traité de droit constitutionnel suisse, Nos 1871, 1873,
1877; FAVRE, Droit constitutionnel suisse, p. 379; NEF, FJS No 616 p. 5).
Les cantons peuvent cependant apporter des restrictions à la liberté
constitutionnelle du commerce et de l'industrie. L'art. 31 al. 2
Cst. réserve en effet "les prescriptions cantonales sur l'exercice
du commerce et de l'industrie ainsi que sur leur imposition", ces
prescriptions ne pouvant toutefois "déroger au principe de la liberté
du commerce et de l'industrie à moins que la constitution fédérale n'en
dispose autrement". Les restrictions que le droit cantonal peut apporter
à la liberté constitutionnelle consistent notamment en des mesures
de police justifiées par l'intérêt public. Sont en revanche prohibées
les mesures qui interviennent dans la libre concurrence pour assurer ou
favoriser certaines branches de l'activité lucrative ou certaines formes
d'exploitation et qui tendent à diriger l'activité économique selon un
certain plan (cf. RO 99 Ia 373 consid. 2).
Les prescriptions cantonales de police visent à sauvegarder
la tranquillité, la sécurité, la santé et la moralité publiques, à
préserver d'un danger ou à l'écarter. Elles doivent se limiter à ce qui
est nécessaire à la réalisation de ces tâches. Ainsi, les conditions
mises par le droit cantonal à l'exercice d'une profession ne doivent
pas aller au-delá de ce qu'exigerait la protection du public à l'égard
de personnes incapables ou négligeant leurs devoirs professionnels et le
maintien de la confiance que ce public témoigne généralement aux membres
d'une profession donnée (RO 97 I 504/505; 94 I 226/227; 83 I 254).
La jurisprudence du Tribunal fédéral reconnaît donc aux cantons le
droit d'imposer le régime de la patente ou du certificat de capacité dans
le choix de certaines activités, dont il importe de réserver l'exercice
aux personnes qui en sont capables, la délivrance du certificat ou de
la patente étant généralement subordonnée à la réussite d'un examen
d'aptitude. Cette restriction ne saurait reposer sur des raisons
économiques; elle ne peut se justifier que par des motifs de police.
Il s'agit notamment d'assurer la protection du public, lorsque
l'activité présente des dangers que seule une personne professionnellement
capable est à même d'écarter dans une mesure notable (RO 70 I 147; AUBERT,
No 1885; FAVRE, p. 407; NEF, FJS 616 p. 9 et 618 p.11). Tel est bien le
cas, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, des guides de montagne (RO
53 I 117/118), des maîtres de ski (RO 55 I 162/163), des colporteurs (RO
55 I 76/77), des sages-femmes (RO 59 I 183), des chiropraticiens (RO 80 I
15 ss.), des agents immobiliers (RO 65 I 75/76), des mécaniciens-dentistes
(RO BO I 134), des chauffeurs de taxis (RO 79 I 339 340), des installateurs
d'appareils électriques (RO 88 I 67).
b) En ce qui concerne plus particulièrement l'activité de professeur de
ski, qui est en jeu dans le cas d'espèce, le Tribunal fédéral a souligné
dans l'arrêt Testa c. Grisons, du 8 juillet 1943, qu'une telle activité
est en principe protégée par la liberté du commerce et de l'industrie. Il
a en outre spécifié que ce principe constitutionnel est violé par une
disposition de droit cantonal qui prescrit qu'il ne peut y avoir qu'une
seule école de ski par station, car une pareille restriction relève sans
aucun doute de la politique économique et non de mesures de police.
La LPMS contenait. une disposition de cette nature (art. 5 al. 2),
qui a été abrogée par la novelle de 1967. Le recourant, maître de ski
patenté, est donc en droit d'ouvrir une école de ski à Villars, ce que
l'autorité cantonale compétente ne conteste en principe pas. Elle se
limite à subordonner l'autorisation d'ouvrir cette école à la réalisation
des conditions fixées par la loi, laquelle délègue à la Commission locale
la compétence de nommer le directeur d'une école (art. 7ter) et impose
à celui-ci l'obligation d'être porteur du brevet de directeur délivré
par l'AESS (art. 8). Le recourant soutient que ces conditions violent
le principe de la liberté du commerce et de l'industrie et n'entend donc
pas s'y soumettre.
Erwägung 4
4.- a) Selon la jurisprudence et la doctrine rappelées cidessus, le
législateur cantonal peut exiger de celui qui veut pratiquer l'enseignement
du ski l'obtention préalable d'une patente délivrée après un examen
d'aptitude. A plus forte raison doit-il pouvoir fixer des conditions
plus strictes encore concernant les qualifications d'un maître de ski
qui, comme le recourant, entend fonder et diriger une école de ski. Le
directeur d'une telle école doit en effet posséder une connaissance accrue
des techniques du ski et savoir les enseigner. Il doit de plus être à même
de contrôler de manière précise l'enseignement de ses collaborateurs, leurs
méthodes techniques et pédagogiques, ainsi que les mesures indispensables
à prendre notamment lors de courses organisées en altitude pour les élèves
de l'école. Il est dès lors parfaitement admissible d'imposer à celui qui
requiert l'autorisation de diriger une école de ski des conditions plus
rigoureuses que celles fixées pour l'obtention de la simple patente de
maître de ski. Il est dans l'intérêt public d'assurer en l'occurrence un
enseignement de qualité et une organisation de l'école alliant sécurité
et efficacité. Le principe constitutionnel de la liberté du commerce et
de l'industrie et le principe de la proportionnalité ne sont ainsi pas
violés si l'on exige de celui qui entend diriger une école de ski qu'il
participe avec succès à un cours de directeur.
En l'espèce, les cours de direction sont organisés par l'AESS,
association de droit privé régie par les art. 60 ss. CC. Il est
admis en règle générale que la loi peut déléguer à des associations
de droit privé l'exécution de tâches d'intérêt public (IMBODEN,
Schweiz. Verwaltungsrechtsprechung, 4e éd., 1971, n 514; GRISEL, Droit
administratif suisse, p. 156-158; RO 100 Ia 70, consid. 2 d). C'est
précisément ce qu'a fait le législateur vaudois à l'art. 8 LPMS, en
déléguant à l'AESS la tâche de délivrer aux directeurs des écoles de
ski des stations vaudoises un brevet ou une attestation certifiant que
le requérant a participé à un cours approprié suivi d'un examen. Cette
obligation d'être porteur du brevet ou de l'attestation en question
incombe à tous les directeurs des écoles de ski, que celles-ci soient
admises ou non dans l'AESS. La novelle de 1967 ne fait à cet égard aucune
distinction. Le recourant soutient il est vrai une opinion contraire,
puisqu'il considère qu'une école de ski non affiliée à l'AESS n'est pas
soumise à la règle de l'art. 8 LPMS. Ses conclusions reposent toutefois
sur une interprétation manifestement insoutenable de la disposition
précitée. Il est vrai que l'AESS ne reconnaît qu'une seule école de ski
par station et refuse de délivrer un brevet de directeur à la personne
qui veut ouvrir une école de ski dans une localité qui en est déjà
pourvue. Elle admet cependant que cette personne a la possibilité de
participer au cours de directeur et d'obtenir, non un brevet, mais une
attestation confirmant qu'elle a suivi le cours avec succès, attestation
que le Département de justice et police considère comme suffisante au
regard des exigences posées par l'art. 8 LPMS.
Il faut d'ailleurs noter que, dès le moment où elle se charge d'une
tâche d'intérêt public qui lui est dévolue par un canton, l'AESS se doit
de s'en acquitter en conformité de la loi. De ce fait, comme le souligne à
juste titre le Conseil d'Etat, elle est en particulier tenue d'admettre le
recourant à son cours de directeur et, si celui-ci l'a suivi avec succès,
de lui remettre pour le moins l'attestation correspondante, ce qui lui
permettra de diriger une école de ski dans une station vaudoise. Un refus
opposé à cet égard par l'AESS au recourant serait susceptible de recours au
Conseil d'Etat. Ce dernier réserve en effet expressément cette possibilité
de recours tant dans la décision attaquée que dans sa réponse au Tribunal
fédéral. Il précise à ce sujet qu'il lui appartiendrait, dans l'hypothèse
d'un refus injustifié de la part de l'AESS, de décider en dernier ressort
de l'octroi ou du refus d'un brevet de directeur d'une école de ski. Il
s'impose dès lors de reconnaître qu'avec ce contrôle de l'autorité étatique
les droits du recourant paraissent suffisamment protégés. Il ne saurait
encore soutenir que la mesure imposée - suivre avec succès le cours de
directeur organisé par l'AESS - va au-delà de ce qui peut, en matière de
direction d'une école de ski, être normalement exigé pour la protection
du public et la sauvegarde de l'intérêt public. Cette prescription de
police n'est donc pas contraire au principe de la liberté du commerce et
de l'industrie et doit ainsi être considérée comme admissible.
b) L'art. 7ter LPMS dispose notamment que la Commission locale nomme le
directeur après avoir consulté les maîtres de ski attachés à l'école. Cette
disposition constitue une mesure de police que rien ne justifie. Elle
apparaît marquée du sceau de l'ancien système de l'unicité d'école de
ski par station consacré par l'art. 5 al. 2 LPMS, disposition abrogée en
1967. Si elle pouvait alors avoir une signification, elle a perdu tout sens
juridique depuis la modification de la loi. On le constate en l'espèce,
où il s'agit de la création d'une nouvelle école dont les maîtres ne sont
pas encore engagés. Par ailleurs, on ne voit pas quel intérêt public une
telle procédure devrait sauvegarder, d'autant plus que la loi ne précise
en aucune manière les questions sur lesquelles la commission devrait
se prononcer avant de procéder à la nomination. L'art. 31 Cst. ne met
pas obstacle à ce que l'on exige d'un directeur d'une école de ski des
qualités tant professionnelles que personnelles. A cet égard, la LPMS
pose l'exigence d'un brevet ou d'une attestation délivrée par l'AESS. Par
ailleurs, l'art. 11 ch. 3 LPMS dispose déjà que, pour obtenir la patente
de maître de ski, patente dont le directeur d'une école de ski doit
être titulaire, il faut jouir d'une bonne réputation et de ses droits
civiques. Aucun intérêt public ne justifie ainsi la mesure de police
incriminée, qui ne résiste pas au grief d'inconstitutionnalité. La décision
attaquée doit donc être annulée sur ce point.
c) La Commission locale a également pour tâche de fixer les conditions
d'exploitation de l'école, d'arbitrer les litiges entre le directeur et
les maîtres de ski d'une part, entre les écoles de ski d'autre part. Le
recourant conteste que l'école qu'il entend créer soit soumise à ce
contrôle, en soutenant que seules les écoles organisées par l'AESS doivent
s'y plier. Cette opinion ne saurait toutefois être retenue, car rien, dans
le texte de l'art. 7ter LPMS, n'autorise une telle distinction. Il faut
d'ailleurs remarquer que le principe d'un tel contrôle est admissible au
regard de l'art. 31 Cst. pour des raisons tenant à la sauvegarde de l'ordre
et de la sécurité publics. Le recours sur ce point doit ainsi être rejeté,
même si le système choisi par le législateur vaudois est discutable en ce
qu'il confie ce contrôle à une commission dont l'objectivité peut être mise
en doute en raison de sa composition. Le Tribunal fédéral n'a toutefois
pas en l'espèce à se prononcer sur cette question, pas plus qu'il n'a à
examiner les mérites d'un système qui confie à une telle commission le
soin de régler des litiges entre employeur et employés ou entre écoles.
d) En définitive, pour être autorisé à créer et à diriger une école
de ski à Villars, le recourant doit être titulaire d'une patente de maître
de ski (art. 5 al. 1 de la novelle de 1967) et avoir suivi avec succès un
cours de directeur organisé par l'AESS. Une fois ces conditions réalisées,
le recourant a droit à une autorisation d'ouvrir et d'exploiter sa propre
école de ski.
Erwägung 5
5.- Le recourant évoque en dernier lieu le cas du Club Méditerranée
qui aurait à Villars sa propre école de ski. Le Conseil d'Etat répond
avec raison qu'il s'agit de professeurs étrangers au canton, qui ne
dispensent leur enseignement qu'aux seuls membres d'un groupe constitué
hors de la région et qui ne recrutent aucun élève sur place. Ils sont
ainsi au bénéfice de l'exception prévue à l'art. 6 lettre c de la novelle
de 1967 et peuvent dès lors, sans avoir de patente vaudoise; donner leur
enseignement aux membres de ce groupe. La situation de ces professeurs est
dès lors différente de celle du recourant et celui-ci n'est pas recevable,
dans ces conditions, à se plaindre d'inégalité de traitement.
Entscheid:
Par ces motifs, le Tribunal fédéral:
Admet partiellement le recours et annule la décision attaquée dans
la mesure où elle prévoit la nomination du recourant par la Commission
locale à la direction de son école.