BGE 100 IA 157
100 Ia 157
23. Sentenza 22 maggio 1974 nella causa Società di Banca Svizzera contro
Comune di Chiasso. Regeste
Baurecht; Vorwirkung eines Bebauungsplanes; Eigentumsgarantie,
Art. 22ter BV; Gesetzesdelegation; Grundsatz der Übereinstimmung der
Formen.
Art. 36 Abs. 2 des Tessiner Baugesetzes, der einen aufgelegten
Bebauungsplanentwurf vor seiner Annahme und Genehmigung für
provisorisch anwendbar erklärt, verstösst gegen die Grundsätze über
die Gesetzesdelegation und das Gebot der Übereinstimmung (oder der
Stufenordnung) der Fonnen und verletzt somit Art. 22ter BV.
Sachverhalt
Riassunto dei fatti:
A.- La Società di Banca Svizzera presentava nel settembre 1972 un
progetto preliminare relativo ad un ampliamento del proprio stabile
amministrativo e commerciale a Chiasso. Il 10 ottobre 1972 il Municipio
di Chiasso non accettava il progetto, non perchè contrastante con il
diritto edilizio comunale allora vigente, bensi perchè la Commissione
delle bellezze naturali si rifiutava, secondo il Municipio, di
riconoscere ulteriormente le disposizioni del regolamento edilizio
comunale e respingeva ogni progetto che non si uniformasse ad un indice
di occupazione.
Il 26 marzo 1973 il Municipio di Chiasso depositava in cancelleria un
piano regolatore (PR), comprendente un piano di azzonamento e accompagnato
da norme integranti. Tale PR prevede un indice di occupazione e uno
di sfruttamento.
Il 24 maggio 1973 la Società di Banca Svizzera presentava al
Municipio una domanda intesa ad ottenere la licenza di costruzione
definitiva. Questa le era rifiutata il 29 maggio 1973 dal Municipio,
non rispettando il progetto gli indici di occupazione e di sfruttamento
previsti dal deposto PR.
B.- Aggravatasi vanamente presso il Consiglio di Stato del cantone
Ticino, la Società di Banca Svizzera ricorreva al Tribunale cantonale
amministrativo, facendo valere che la licenza edilizia non poteva essere
rifiutata in anticipata applicazione di un PR non ancora in vigore.
Il Tribunale cantonale amministrativo respingeva il gravame. Esso
rilevava che il PR e le norme che lo integrano assumono, in virtù
dell'art. 36 cpv. 2 della legge edilizia cantonale (LE), efficacia
provvisoria, e sono pertanto applicabili a partire dal momento in cui il
Municipio ha depositato pubblicamente tali atti.
C.- Con tempestivo ricorso di diritto pubblico per violazione degli
art. 4 e 22ter CF, la Società di Banca Svizzera ha chiesto al Tribunale
federale di annullare l'impugnata decisione e di rinviare gli atti al
Municipio di Chiasso perchè rilasci la licenza.
Il Tribunale federale ha accolto il ricorso ai sensi dei considerandi.
Auszug aus den Erwägungen:
Considerando in diritto:
Erwägung 1
1.- Quando il ricorso di diritto pubblico è diretto contro il rifiuto
di un'autorizzazione di polizia, il Tribunale federale fa eccezione al
principio della natura cassatoria del gravame (RU 93 I 308 consid. 1; 94
I 22 consid. 1; 95 I 129 consid. 5; 97 I 225 consid. 1b). In linea di
principio, la conclusione con cui si domanda che il Tribunale federale
ordini di rilasciare la licenza è quindi ricevibile. Se sia fondata,
è questione di merito.
Erwägung 2
2.- L'art. 36 della legge edilizia cantonale (LE), introdotto con
una riforma del 1962, prevede quanto segue:
"Il piano regolatore entra in vigore con l'approvazione del Consiglio
di Stato.
Dall'inizio del suo deposito i proprietari degli edifici e dei fondi
in esso compresi devono nelle costruzioni, ricostruzioni, e modificazioni
uniformarsi alle linee in esso tracciate, con la riserva della procedura
di approvazione.
Il piano regolatore dev'essere presentato dal comune all'approvazione
del Consiglio di Stato al più tardi entro sei mesi dall'inizio del suo
deposito, in difetto di che decade l'efficacia provvisoria conferita dal
presente articolo al piano cosi pubblicato.
Il Consiglio di Stato, su istanza motivata, può accordare al comune
due proroghe di sei mesi ciascuna.
L'istanza deve essere presentata un mese prima della scadenza
dell'efficacia provvisoria del piano.
Il Consiglio di Stato decide sul piano al più tardi entro sei mesi
dalla sua presentazione."
In conformità con i principi generali sanciti dalla legge organica
comunale (LOC) in materia di diritto autonomo comunale (art. 12, 35, 159
LOC), anche il PR deve esser adottato dal legislativo comunale (Assemblea o
Consiglio comunale, art. 29, 30 LE) e poi approvato dal Consiglio di Stato
(art. 32, 33 LE). L'approvazione è condizione di validità ed ha effetto
costitutivo; solo con essa, come dispone espressamente l'art. 36 cpv. 1
LE, il PR entra in vigore (cfr. RU 89 I 25).
Erwägung 3
3.- Tuttavia, secondo il capoverso 2 dell'art. 36 LE, il piano
regolatore gode sin dal momento del suo deposito, anteriore all'adozione
ed all'approvazione, di un'efficacia provvisoria. Nonostante che,
nel testo legale, si parli solo delle "linee" previste dal piano, la
giurisprudenza cantonale, fondata sui lavori legislativi (cfr. Messaggio
del Consiglio di Stato del 23 gennaio 1962 p. 2 ss.), ritiene che tale
efficacia provvisoria abbraccia non solo il piano vero e proprio, ma si
estende anche alle norme integranti che l'accompagnano, tra cui quelle
relative all'azzonamento ed agli indici di occupazione e sfruttamento. Le
autorità cantonali, come emerge espressamente dall'impugnata sentenza,
interpretano quindi l'art. 36 LE nel senso che la disciplina edilizia
del piano si applica direttamente ed anticipatamente già in pendenza
della procedura di adozione ed approvazione. Tale efficacia provvisoria
perdura - purchè siano osservate talune disposizioni formali - sino
alla - definitiva - entrata in vigore del piano o alla sua reiezione,
vuoi per mancata adozione da parte del legislativo comunale, vuoi per
negata approvazione da parte del Consiglio di Stato.
Codesta interpretazione dell'art. 36 LE, conforme al tenore
del disposto e confortata dai lavori legislativi, non è arbitraria:
nella misura in cui nel gravame si sostiene il contrario, la censura è
palesemente infondata.
4. -- La ricorrente sostiene però che l'art. 36 cpv. 2 LE è in sè
anticostituzionale. Ancorchè il termine per l'impugnazione diretta della
norma sia ormai trascorso, la censura, sollevata in occasione di un atto
d'applicazione, è ricevibile (RU 97 I 780 consid. 2, 808, 915 consid. 4a).
Erwägung 5
5.- Come rilevato nella sentenza odierna nella causa AG
Hypothekaranlagen c. Ticino, la disposizione dell'art. 36 LE costituisce
una singolarità del diritto edilizio ticinese che, a quanto è dato di
vedere, non trova riscontro nelle altre legislazioni cantonali.
a) La giurisprudenza del Tribunale federale si è sin qui occupata
unicamente di quell'effetto anticipato (Vorwirkung) che è di natura
puramente negativa, in quanto si limita a paralizzare l'applicazione
del diritto attuale sino all'entrata in vigore del diritto futuro. Nel
campo specifico del diritto edilizio e pianificatorio questo istituto
si riscontra nelle due forme del blocco edilizio e del rinvio della
decisione sulla domanda di costruzione (cfr. sentenza odierna nella
causa AG für Hypothekaranlagen c. Ticino, consid. 3b). Il Tribunale
federale ha ribadito che tale effetto anticipato, di natura negativa,
esige, come le altre restrizioni della proprietà, una base legale (RU 89
I 481/82; 99 Ia 485 consid. 3; sentenza inedita del 19 dicembre 1973 in
re Naef c. Ginevra; sentenza odierna nella causa AG für Hypothekaranlagen
c. Ticino, consid. 3b).
b) Per contro il Tribunale federale non si è sin qui prononciato
sull'ammissibilità di un effetto anticipato positivo quale quello sancito
dall'art. 36 cpv. 2 LE.
Nelle sentenze (inedite) che hanno tratto a questa specifica
disposizione del diritto ticinese (Gartmann, del 26 gennaio 1966; Magri,
del 4 ottobre 1967; Dalcol, del 4 giugno 1969) l'efficacia provvisoria del
PR non era posta in discussione; anche nella causa AG für Hypothekaranlagen
c. Ticino il quesito della costituzionalità di principio della soluzione
adottata dal legislatore ticinese è stato lasciato aperto (v. sentenza
cit., consid. 2c, cc).
c) Gli accenni, che su tale questione si trovano nell'ulteriore
giurisprudenza, sono tutti negativi.
Così, in RU 89 I 24/25 il Tribunale federale ha escluso potessero
applicarsi ad una domanda di licenza edilizia disposizioni comunali
concernenti lo sfruttamento che, adottate dal legislativo comunale,
non avevano trovato approvazione presso il Governo cantonale, ancorchè
il rifiuto d'approvazione fosse intervenuto per motivi formali e non
sostanziali. In RU 89 I 472 il Tribunale federale ha laconicamente
ribadito che il diritto non ancora in vigore non può costituire fondamento
dell'intervento statale; in RU 99 Ia 342 esso ha definito dubbia -
con riferimento a RU 89 I 24/25 - la possibilità di applicare norme
edilizie già adottate dal legislativo comunale, ma non ancora sanzionate
dall'approvazione governativa, intervenuta più tardi.
d) Certo, in tutti i casi testè citati, il diritto cantonale non
conteneva però una norma singolare ed esplicita quale l'art. 36 cpv. 2
della legge edilizia ticinese.
Tuttavia, neppure l'esistenza di una simile disposizione esplicita può
fondare la costitutionalità del sistema adottato dal legislatore ticinese.
Secondo l'art. 22ter CF, le restrizioni della proprietà debbono
esser istituite "in via legislativa" ("auf dem Wege der Gesetzgebung"
"par voie législative"). Ciò significa innanzitutto ch'esse debbono
fondarsi su una legge in senso materiale, ossia una norma generale ed
astratta che stabilisca diritti ed obblighi degli amministrati. Inoltre,
è necessario che tale norma emani dall'organo competente secondo le regole
del diritto pubblico: se non si tratta del costituente o del legislatore
federale o cantonale, oppure del legislatore comunale a ciò autorizzato
da una norma di riparto delle competenze, bensì di un'autorità esecutiva,
occorre che questa possa fondarsi su una delegazione legislativa (RU 98
Ia 591 e rif.). In materia di delegazione legislativa un certo rigore
è indispensabile: se la riserva della legge, espressamente prevista
dall'art. 22ter CF, non deve svuotarsi di ogni senso, occorre che la
legge formale definisca in quale maniera l'organo delegato deve usare
del potere delegatogli, precisandone l'oggetto, lo scopo ed i limiti
(RU 98 Ia 110; 98 Ia 592 e rif.). Ora, sino a quando non è stato adottato
dal legislativo comunale (assemblea comunale, oppure consiglio comunale
con possibilità di referendum, cfr. art. 57 e 12 della legge organica
comunale) ed approvato dal Consiglio di Stato, il piano regolatore, così
com'è uscito dalle deliberazioni del Municipio, cioè dell'esecutivo,
costituisce un semplice progetto. L'art. 36 cpv. 2 LE, che lo dichiara
obbligatorio, sia pure in via transitoria, sin dal momento in cui il
Municipio, dopo averlo approvato, ne ha ordinato il deposito, conferisce in
effetti all'esecutivo il potere di istituire e di applicare, nel periodo
intercorrente tra la pubblicazione del PR e la sua definitiva entrata in
vigore o la sua reiezione, restrizioni della proprietà, la cui natura
intrinseca non è, neppur sommariamente e nelle grandi linee, precisata
nella legge formale. Non solo l'esecutivo è facoltizzato ad elaborare ed
applicare una nuova disciplina edilizia di contenuto indeterminato, ma,
correlativamente, per il tramite dell'art. 36 cpv. 2 LE, esso acquisisce il
potere di abrogare - sia pure transitoriamente - la legislazione edilizia
anteriore, adottata dal legislativo comunale e sanzionata dal Consiglio
di Stato, che contrastasse con il disegno elaborato dal Municipio.
Nella misura in cui l'art. 36 cpv. 2 LE equivale ad una delega in
bianco del potere legislativo all'esecutivo comunale, esso è contrario ai
principi costituzionali in materia di delegazione, e viola l'art. 22ter CF
(RU 98 Ia 592 e rif.); nella misura in cui conferisce implicitamente
all'esecutivo il potere di metter fuori corso la legislazione vigente,
esso viola inoltre il precetto costituzionale del parallelismo delle
forme, secondo cui la revisione di norme legislative ha da procedere nel
rispetto della forma necessaria per la loro adozione (RU 94 I 36 a e rif.;
98 Ia 109 consid. 2).
Inoltre, la forma di effetto anticipato adottata dal legislatore
ticinese compromette gravemente il postulato della sicurezza del diritto:
ciò appare con particolare evidenza quando si avverta che, ove il progetto
di PR non trovi grazia presso il legislativo comunale o l'esecutivo
cantonale (il quale, oltretutto, deve pronunciarsi sui ricorsi contro
di esso inoltrati, con facoltà di aggravio ulteriore al Gran Consiglio
sulla questione dell'utilità pubblica, cfr. art. 33 LE), le costruzioni
nell'intervallo autorizzate dal Municipio sulla scorta di disposizioni
di durata effimera non potrebbero più esser rimosse.
Le censure della ricorrente appaiono pertanto fondate nella misura in
cui il Tribunale amministrativo ha ritenuto che il Municipio di Chiasso
potesse rifiutare la licenza in applicazione di un semplice progetto di
Piano Regolatore.
La decisione impugnata dovendo essere annullata già per questo motivo,
non è necessario indagare se, come sostiene la ricorrente, sia stato
violato anche il principio della buona fede.
Erwägung 6
6.- Il Tribunale amministrativo dovrà quindi rendere un nuovo giudizio.
Gli resta la possibilità di esaminare se, in virtù di una base legale del
diritto cantonale o comunale, il Municipio potesse, anzichè rifiutare
il permesso, sospendere l'esame della domanda di costruzione, e se una
simile sospensione, limitata nel tempo, sia giustificata nelle circostanze
con crete.
Erwägung 7
7.- Il Tribunale federale non può quindi ordinare all'autorità comunale
di accordare il permesso di costruzione. Non solo, come s'è visto, resta
da vedere se non entri in linea di conto una sospensione della decisione
sulla domanda edilizia, ma, quand'anche la risposta su tale punto fosse
negativa, l'autorità comunale dovrebbe ancora appurare se il progetto
sia conforme al regolamento edilizio vigente.