BGE 100 IA 131
100 Ia 131
20. Estratto della sentenza 22 maggio 1974 nella causa Pirovano e altri
contro Consiglio di Stato del cantone Ticino Regeste
Gemeingebrauch, gesteigerter Gemeingebrauch und Sondernutzung
öffentlicher Sachen.
Merkmale des Gemeingebrauchs und seine Abgrenzung gegenüber
gesteigertem Gemeingebrauch und Sondernutzung. Die Benutzung des
öffentlichen Strandes durch die Anstösser und ihre Gäste stellt, sofern
keine Bade- oder sonstige Anlage errichtet und keine Handelstätigkeit
ausgeübt wird, einen Gemeingebrauch dar, ausser wenn dadurch eine
gleichartige Mitbenutzung durch die Öffentlichkeit ausgeschlossen wird
(Erw. 5).
Gesetzmässigkeit von Abgaben.
Voraussetzungen und Grenzen der Gesetzesdelegation bei Gebühren
(Erw. 6).
Fehlen einer genügenden gesetzlichen Grundlage im vorliegenden Fall
bejaht (Erw. 7).
Sachverhalt
Riassunto dei fatti:
Con una serie di decisioni emanate nel marzo 1972 il Dipartimento
delle pubbliche costruzioni del cantone Ticino, fondandosi sugli art. 13
e 15 del Reglamento d'applicazione del 22 dicembre 1967 (Re) della legge
ticinese sulla costruzione, la manutenzione e l'uso delle strade cantonali,
del 17 gennaio 1951 (LCMS), poneva a carico di proprietari, affittuari o
gerenti di campeggi situati lungo le sponde dei laghi Verbano e Ceresio
una tassa per l'uso particolare del demanio pubblico durante gli anni
1968, 1969 e 1970. Il Consiglio di Stato rigettava i gravami interposti
dinnanzi ad esso dagli interessati. Questi hanno impugnato avanti il
Tribunale federale con ricorso di diritto pubblico le risoluzioni del
Consiglio di Stato che li concernono, chiedendone l'annullamento.
Auszug aus den Erwägungen:
Considerando in diritto:
Erwägung 3
3.- Tutti i ricorrenti sollevano la censura di violazione dell'art. 4
CF.
a) Nel ricorso di Annalise Cremer si fa - almeno secondo il senso che
dev'essere attribuito alla motivazione - rimprovero al Consiglio di Stato
di esser caduto nell'arbitrio per aver considerato quale uso particolare
(Sondernutzung) o uso accresciuto (gesteigerten Gemeingebrauch) ciò che
in realtà è uso comune (Gemeingebrauch) della cosa pubblica.
b) In tutti i ricorsi inoltre, la censura d'arbitrio è motivata con
la carenza di base legale per l'imposizione del richiesto tributo.
c) In taluni ricorsi la violazione dell'art. 4 CF è ravvisata inoltre
nella disparità di trattamento o nel diniego di giustizia formale.
Alcuni ricorrenti invocano pure, in relazione all'assenza di base
legale, la violazione del principio della separazione dei poteri, nonchè
del divieto della doppia imposizione e della libertà di industria e
di commercio.
Le censure, in quanto necessario, saranno esaminate in quest'ordine.
Erwägung 4
4.- a) L'art. 99 della legge ticinese di applicazione e complemento
al CC (LAC), nella versione introdotta con la novella del 18 dicembre
1968, specifica che "le cose senza padrone e quelle di dominio pubblico
sono soggette alla giurisdizione del Cantone, rispettivamente degli enti
pubblici locali, secondo le norme delle leggi speciali. Tra le cose di
dominio pubblico, soggette alla sovranità del Cantone, il capoverso secondo
annovera segnatamente "le acque dei laghi, fiumi, torrenti e degli altri
bacini e corsi d'acqua..., semprechè non sia provato un diritto prevalente
di proprietà privata".
b) Ai laghi, ed alla loro protezione, è dedicata specialmente la legge
cantonale sulla delimitazione delle acque pubbliche e la protezione delle
rive dei laghi del 20 novembre 1961 (LPRL). Dopo aver richiamato (art. 1)
i disposti degli art. 664 CC e 99 LAC, l'art. 2 stabilisce che il limite
del dominio pubblico è determinato, salvo segno contrario, dal livello
medio dello specchio d'acqua e specifica che "la riva bianca appartiene
in ogni caso al dominio pubblico".
L'art. 4 LPRL recita: D. Destinazione
"Le acque pubbliche, le rive bianche e i terrini di nuova formazione
sono di uso comune."
Sull'area di dominio pubblico è vietato erigere costruzioni o alterare
lo stato del terreno specialmente con cinte o siepi che interrompano
il transito (art. 5 cpv. 1). Opere lacustri (pontili, boe) e altre
costruzioni mobiliari possono essere concesse dal Dipartimento delle
pubbliche costruzioni (art. 5 cpv. 2). Fra le costruzioni immobiliari
solo le darsene sono espressamente contemplate dalla legge. Per esse è
necessaria l'autorizzazione o la concessione del Dipartimento secondo che
siano su area privata oppure pubblica (art. 13/1); il libero transito lungo
la riva del lago dev'essere assicurato (art. 13/2). Deroghe al divieto
di costruzione stabilito dall'art. 5 ed alle ulteriori disposizioni
concernenti gli arretramenti, le distanze, gli indici di occupazione e
le altezze (art. 7/11 e 16 LPRL) possono esser consentite dal Consiglio
di Stato nei casi previsti dall'art. 18 cpv. 1. Anche l'occupazione
di aree di dominio pubblico può esser concessa per opere di interesse
pubblico e turistico generale (art. 18 cpv. 3). L'art. 30 LPRL prevede
che "i permessi di cui agli art. 5, 13, 18 cpv. 3, 27 e 28 della legge
sono dati in forma di concessione precaria" (cpv. 1), per la quale "viene
prelevata una tassa mediante decreto esecutivo" (cpv. 7), "il cui provento
è destinato all'acquisto, alla creazione o alla sistemazione di fondi
sulla riva dei laghi". L'art. 31 LPRL abilita il Consiglio di Stato ad
emanare mediante decreto esecutivo le norme particolari.
Detto regolamento (ReLPRL) è del 3 agosto 1962. Esso precisa il
concetto di "riva bianca", definendola "la fascia di terreno occupata,
anche non continuamente, dall'acqua e priva di vegetazione o con
vegetazione acquatica" (art. 7 cpv. 1 ReLPRL). Quanto alle tasse per
l'occupazione di aree di dominio pubblico, giusta gli art. 5, 13, 18
cpv. 3 et 27 della legge, il regolamento si limita a specificare ch'esse
"variano da fr. 10.- a fr. 50.- annualmente e per ogni mq". Fissate dal
Dipartimento delle pubbliche costruzioni, esse debbono esser versate
anticipatemente per l'intero periodo della concessione.
c) D'altro canto, la legge sulla costruzione, sulla manutenzione
e sull'uso delle strade cantonali del 17 gennaio 1951 (LCMS) precisa,
anzitutto, ciò che le strade cantonali comprendono (art. 2 LCMS): il
campo stradale, le banchine, le cunette e i loro spazi, i marciapiedi,
i muri di sostegno, le piazzette di deposito e, in genere, tutte le opere
lungo le strade stesse costruite dallo Stato ad eccezione dei muri di
controriva e delle scarpate. Essa si occupa quindi del piano regolatore,
della costruzione e correzione delle strade cantonali (Titolo II, Capitoli
I-III), della loro manutenzione (Titolo III), delle strade comunali,
patriziali, ecc. (Titolo IV), delle tombinature e fognature (Titolo V),
delle strade abbondonate (Titolo VI), della polizia (Titolo VII) e della
circolazione stradali (Titolo VIII). Il Titolo VII - polizia stradale -
che qui interessa, contiene norme circa la distanza delle costruzioni
dalle strade, i muri di cinta, le finestre, i pluviali (art. 48-53).
Occupazione provvisoria delle strade
"Le concessioni precarie per occupazione stabile o provvisoria delle
strade, del sottosuolo stradale o delle aree di proprietà dello Stato sono
rilasciate dal dipartimento delle pubbliche costruzioni e sono soggette
alle disposizioni ed alle tasse previste da speciale decreto esecutivo.
Le concessioni per occupazioni temporanee ed il prelevamento delle
relative tasse spettano ai comuni, in quanto essi abbiano assunto la
manutenzione stradale."
Il capitolo II del regolamento di applicazione della LCMS del 22
dicembre 1967 è dedicato all'"uso particolare e all'uso accrescituto
del demanio pubblico cantonale". L'art. 10 precisa che, ove non sia
diversamente stabilito da leggi speciali, l'uso particolare e l'uso
accresciuto richiedono una concessione, rispettivamente un'autorizzazione
del Dipartimento delle pubbliche costruzioni. Gli art. 13, 14, 15 hanno
il seguente tenore: Art. 13
"E' considerato uso particolare del demanio pubblico segnatamente:
l'occupazione del suolo con costruzioni di stabili, comprese le sporgenze
di gronde, balconi ecc.; l'attraversamento delcampo stradale con condotte
di qualsiasi genere, come fognature, cavi, condotte per acqua potabile;
l'esercizio di stabilimenti balneari lungo le rive dei laghi e dei fiumi,
di campeggi e simili. Art. 14
E' considerato uso accresciuto del demanio pubblico segnatemente
il deposito, anche temporaneo, di materiali, di macchinari ecc.;
la formazione di ponteggi e di stecconate, di accessi alla proprietà
privata, di diramazioni stradali, di porti e ancoraggi per l'attracco
dei natanti; la posa di boe, di cinte o di cancelli sopra i muri delle
strade o gli argini o le rive dei fiumi; l'immissione di acque di rifiuto
nei corsi d'acqua o laghi, nelle fognature e nelle cunette delle strade;
l'attraversamento con condotte aeree; la posa di tende, di fanali, di
insegne e simili, sporgenti sull'area pubblica; la sosta di veicoli
per l'esercizio di commerci e il posteggio continuato dei veicoli;
l'esposizione di bancarelle per la vendita di merci e simili. Art. 15
Le concessioni sono soggette alle seguenti tasse annuali:
a) occupazione con costruzioni stabili, comprese le sporgenze di
gronde, balconi e simili: da fr. 1.- a fr. 10.- il mq;
b) attraversamento con fognature, condotte per acqua potabile,
cavi e simili: da fr. 0.10 a fr. 2.- il ml; tassa minima fr. 1.;
c) copertura corsi d'acqua da fr. 1 - a franchi 10.- il mq;
d) appoggio ai muri di sostegno della strada: il 3% del costo di
costruzione del muro;
e) esercizio di stabilimenti balneari, di campeggi e simili:
a) lungo le rive dei laghi da fr. 20.- a fr. 500.-- il ml. di riva
di lago prospicente lo stabilimento e il campeggio;
b) lungo le rive dei fiumi, da fr. 50.- a fr. 1000.--."
Erwägung 5
5.- Uso particolare della cosa pubblica.
a) I campeggi, di cui i ricorrenti sono proprietari, o affittuari,
o gerenti, sorgono tutti, secondo quanto è desumibile dagli atti, su
fondi di proprietà privata che confinano o sono vicini alle rive dei
laghi Ceresio e Verbano.
L'autorità cantonale non sostiene che le istallazioni dei campeggi
occupino suolo pubblico, nè che su questo i ricorrenti esercitino una
qualsiasi attività commerciale diretta. Essa si fonda sulla circostanza
che gli ospiti dei campeggi usufruiscono della spiaggia per il loro svago,
l'esercizio di attività ricreative o sportive, in particolare per prendere
il sole e fare il bagno. La spiaggia, per carenza di vie pubbliche
d'accesso, è sovente raggiungibile per via di terra solo attraverso
i fondi privati, segnatamente i campeggi. L'approdo per via d'acqua,
di cui non viene contestata la possibilità, è inusitato; la presenza dei
campeggiatori distoglie oltretutto l'ulteriore pubblico dall'accedervi. Ne
viene che gli ospiti dei campeggi - argomenta l'autorità cantonale -
usufruiscono della riva bianca a titolo esclusivo: ciò adempie, a mente
del Consiglio di Stato, gli estremi dell'uso particolare, e fa nascere
a carico di chi gerisce i campeggi, ritraendone utile, l'obbligo del
pagamento di una tassa di concessione.
b) Giusta l'art. 664 CC, il godimento e l'uso delle cose di dominio
pubblico è regolato dalla legislazione cantonale, che lo può abrogare
o limitare (RU 88 I 23 consid. 7; 95 II 19). L'art. 4 LPRL sancisce
espressamente che le acque pubbliche, comprese le rive bianche,
sono di uso comune. Libero, uguale per tutti, gratuito (GRISEL, Droit
administratif suisse, p. 294 ss), l'uso comune si contrappone all'uso
privativo, nelle due forme dell'uso accresciuto e dell'uso particolare, che
l'autorità cantonale può vincolare ad un'autorizzazione, rispettivamente
ad una concessione anche in assenza di una base legale (RU 73 I 217;
75 I 15; 81 I 86; 88 I 25 consid. 7; 95 I 249 consid. 3; 96 I 225;
99 Ia 392). Contenuto e limiti dell'uso comune sono talora imprecisi e
di disagevole definizione. Due criteri si ritrovano in giurisprudenza:
da un lato, occorre che esso rientri nel novero del consueto, tanto per
la sua natura quanto per la sua intensità; dall'altro, che non impedisca
o intralci sensibilmente il concorso di altri nell'uso della cosa (RU 75
I 14, 77 I 288; 79 I 336; 93 I 645).
c) La giurisprudenza ha più volte rilevato (RU 56 I 267; 75 I 14
consid. 4; 95 I 247) che la facoltà di fare il bagno e di utilizzare
a tal fine la riva rientra nel novero delle utilizzazioni addirittura
tipiche delle acque pubbliche. Mentre altri usi un tempo consuetudinari
- abbeverare il bestiame, lavare i panni - sono in regresso o sono
addirittura scomparsi negli ultimi decenni, quello di fare il bagno
si è maggiormente diffuso col modificarsi delle abitudini di vita, lo
sviluppo del turismo, delle attività sportive e delle cure balneari ed
elioterapiche; e v'è da attendersi un ulteriore incremento, quando i
problemi dell'inquinamento delle acque saranno risolti. Non v'è quindi
dubbio -nè l'autorità cantonale sostiene il contrario - che i singoli
ospiti dei campeggi fanno del suolo e dell'acqua pubblici un uso che,
per sua natura e intensità, rientra nel novero del consueto, e pertanto
si classifica come uso comune a'sensi dello art. 4 LPRL. Che quest'uso
sia fatto collettivamente non muta la sua caratteristica, anzi la conferma.
d) Ma neppure può esser ritenuto l'argomento dell'autorità cantonale,
per cui gli ospiti dei campeggi impedirebbero o ostacolerebbero il
concorrente uso comune da parte di altri. Certo, i proprietari dei fondi
rivieraschi - e di conseguenza i loro ospiti - godono nei confronti di
terzi di un vantaggio di fatto per l'esercizio dell'uso comune. Codesto
vantaggio, dipendente dalla situazione dei luoghi, non fonda però alcun
statuto giuridico particolare a loro favore. La sua scomparsa o restrizione
non li legittima nè a domandare il ripristino, nè ad ottenere indennità,
come la giurisprudenza del Tribunale federale ha costantemente ritenuto
in caso di abbandono o correzione di una strada pubblica, di correzione
o prosciugamento di un'acqua pubblica (RU 20 p. 66; 23 I 116; 47 II 80;
48 I 117; 61 I 231; 79 I 205; 83 I 149; 88 I 27; 91 I 408; 92 I 510),
con la sola eccezione, fondata sulla legge federale d'espropriazione, del
proprietario di un fondo che, a seguito di espropriazione parziale perda
ogni accesso alla via pubblica (RU 95 I 305; GRISEL, Droit administratif
suisse, p. 296/97).
Contrariamente a quanto si verifica in caso di uso accresciuto
o particolare, il concorrente uso comune da parte di terzi non è reso
disagevole o addirittura impossibile dall'uso esercitato dai rivieraschi
e dai loro ospiti, che è e rimane uso comune. Causa di codeste difficoltà
è infatti unicamente la situazione dei luoghi, segnatamente la carenza
di adeguati accessi viari pubblici alla riva, della quale i proprietari
rivieraschi non possono esser tenuti responsabili. Se i campeggi fossero
abbandonati. le difficoltà di esercizio dell'uso comune da parte di terzi
non muterebbero fintanto che lo Stato non provvedesse a rendere agevolmente
accessibile per via di terra, oltre che con l'approdo, la riva del lago. Il
fatto che la riva bianca sia di uso comune, non legittima infatti ancora il
pubblico a utilizzare la proprietà privata per raggiungerla (RU 56 I 267).
Diversa sarebbe la situazione, sotto questo profilo, soltanto se i
proprietari dei fondi rivieraschi avessero, con cinte o in altra maniera,
occluso passaggi pubblici esistenti verso la spiaggia o altrimenti impedito
il transito lungo la stessa: ma l'autorità cantonale non afferma neppure
che ciò si sia verificato.
e) E'vero che l'art. 13 ReLCMS definisce uso particolare segnatemente
l'esercizio di stabilimenti balneari, di campeggi e simili "lungo" le
rive dei laghi e dei fiumi. Ma, se non si vuol svuotare la nozione di uso
comune di ogni senso, il termine "lungo" le rive deve essere inteso nel
senso di "sulle" rive, e l'uso particolare deve presupporre l'occupazione,
perlomeno temporanea, di suolo pubblico con gli impianti balneari o di
campeggio, cosi come d'altronde si evince chiaramente dall'ulteriore testo
dell'art. 13 e da quello dell'art. 14 ReLCMS, ove è sempre discorso di
impianti che occupano il suolo. D'altro canto, l'autorità cantonale non
pretende neppure che la riva sia dai ricorrenti utilizzata per svolgervi
attività commerciali, ad esempio per vendervi merci ai bagnanti.
Si deve cosi concludere che manifestamente a torto, ed arbitrariamente,
l'autorità cantonale, in assenza di qualsiasi impianto stabile e di
qualsiasi attività commerciale sul suolo pubblico. ha ritenuto adempiuti
gli estremi dell'uso particolare. La censura, sollevata nel ricorso di
Annalise Cremer, appare cosi fondata, ciò che comporta l'annullamento
della relativa decisione del Consiglio di Stato già per il suddetto motivo.
Erwägung 6
6.- Base legale dei tributi.
a) Le somme di denaro che il Cantone esige dai ricorrenti costituiscono
pubblici tributi e precisamente tasse (annuali) per la concessione dell'uso
particolare del dominio pubblico.
Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, approvata dalla
dottrina dominante (RU 97 I 203 b, 347 e 804 e riferimenti), tutti i
pubblici tributi - ad eccezione delle semplici tasse di cancelleria -
debbono fondarsi su una base legale, nel senso che la legge formale
deve perlomeno stabilire, accanto al principio, le premesse, la misura
dell'imposizione e la cerchia dei soggetti fiscali. Anche quando il diritto
cantonale non esclude la delegazione del potere legislativo all'esecutivo,
viola pertanto il principio della legalità (RU 97 I 347), rispettivamente
quello della separazione dei poteri, ancorato in tutte le costituzioni
cantonali (RU 93 I 44), il legislatore che lasci all'esecutivo il compito
di stabilire gli elementi essenziali del tributo (RU 92 I 47; 95 I 251/52;
97 I 348 lett. f e 804 consid. 7; cfr. anche 98 Ia 109 e 592).
In materia di imposte vere e proprie, quand'anche esse contengano
elementi propri di una tassa, queste esigenze sono assolute, come il
Tribunale federale ha confermato nella recente sentenza RU 100 Ia 66
consid. 2a. Per contro esse possono apparire eccessivamente rigide
allorquando si tratta di determinati tipi di tributi causali. Cosi il
Tribunale federale si è posto in RU 97 I 204 consid. 5 e 348a, senza
risolverlo, il problema di sapere se l'esigenza di una base legale in
senso formale non possa esser abbandonata (o attenuata), oltre che per
le tasse di cancelleria, per altre tasse che in virtù della loro stessa
natura, cioè perchè rappresentano la contropartita di una prestazione fatta
dall'ente pubblico, sono assoggettate ai principi della proporzionalità e
della copertura dei costi, che il cittadino può invocare accanto a quello
dell'uguaglianza, per esigerne la giudiziale mitigazione. Il problema è
stato altresì sollevato, ma lasciato aperto, a proposito dei contributi
(cfr. RU 99 Ia 603 consid. 5b).
Nella recente sentenza RU 99 Ia 697 ss. il Tribunale federale ha
risolto in senso affermativo il quesito trattandosi della tariffa per
l'ispezione delle carni. Nel caso concreto, è stato ritenuto sufficiente
che la legge formale stabilisca il principio della percezione della tassa,
delegando il compito di allestire la tariffa in modo affatto generale
all'esecutivo. A codesta conclusione il Tribunale federale è pervenuto
tenendo conto, da un lato, del carattere prettamente tecnico della tariffa,
della molteplicità dei criteri entranti in considerazione, della necessità
di frequenti periodici adattamenti, e rilevando, dall'altro che un
riferimento nella legge formale ai principi costituzionali della copertura
dei costi, della proporzionalità e dell'uguaglianza di trattamento,
al cui rispetto l'autorità esecutiva è comechessia tenuta, non avrebbe
alcuna portata propria. Inoltre il Tribunale federale ha sottolineato che,
nel citato caso, contribuiva all'attenuazione dell'esigenza di una base
formale la circostanza che la tariffa, elaborata dal Governo cantonale,
esigeva l'approvazione del Consiglio federale. A scanso d'equivoci, il
Tribunale federale ha però subito soggiunto che quest'inflessione della
giurisprudenza non può automaticamente valere per tutti i tipi di tasse,
ed ancor meno per tutti i tributi causali.
b) Tanto la LPRL quanto la LCMS - nell'ipotesi, sostenuta dal Consiglio
di Stato, ma combattuta dai ricorrenti, ch'essa sia applicabile non solo
alle strade ed ai loro annessi, ma al dominio pubblico in genere - si
limitano a sancire il principio della percezione di una tassa, delegando
al Consiglio di Stato di stabilirne modalità e misura con decreto esecutivo
(art. 30 LPRL'art. 57 LCMS).
Secondo la giurisprudenza anteriore alla sentenza Emmenegger,
testè citata, il requisito della base legale formale non è soddisfatto,
la legge non fornendo alcuna indicazione circa gli elementi essenziali
della prevista tassa.
Legittimati a criticare la costituzionalità delle disposizioni che
loro sono state applicate, ancorchè il termine per l'impugnazione diretta
delle norme sia trascorso (RU 97 I 780 consid. 2, 808, 915 consid. 4a),
i ricorrenti otterrebbero l'annullamento delle impugnate decisioni a meno
che il temperamento introdotto dalla sentenza Emmenegger al precedente
rigore giurisprudenziale sia da estendere anche al caso qui in discussione,
il che resta da esaminare.
c) I tributi richiesti dai ricorrenti sono tasse di utilizzazione
per la concessione di un uso particolare del dominio pubblico. Per la
loro stessa natura, a simili tasse il principio della copertura dei
costi, che vige in materia delle altre tasse amministrative, non torna
applicabile. E'vero che queste tasse sono considerate di regola soggette al
principio dell'equivalenza, nel senso che debbono corrispondere al valore
economico della prestazione effettuata dallo Stato. In giurisprudenza
è però già stato ammesso che il loro gettito, diversamente da quanto
è prescritto per le tasse amministrative, può superare l'onere imposto
allo Stato, e quindi lasciare un utile (RU 52 I 44 ss, 72 I 396; IMBODEN,
Schweiz. Verwaltungsrechtsprechung, III ed. n. 412 IV). In questo senso,
costituendo un cespite di introito fiscale, esse si avvicinano alle
imposte.
Rispondendo affermativamente al quesito postosi dal Tribunale federale
in RU 97 I 204 e 348, il Tribunale amministrativo di Zurigo ha tuttavia
ammesso in genere che per le tasse d'utilizzazione basta la statuizione
del principio del prelievo nella legge formale, con delega all'esecutivo
di fissarne l'ammontare e le premesse con ordinanza (ZBl 73 (1972) p. 355
consid. 3b; 75 (1974) p. 110 consid. 2 e 111 consid. b). I motivi invocati
dal Tribunale amministrativo di Zurigo - molteplicità e diversità delle
fattispecie da ordinare, necessità di adattamenti solleciti in caso
di mutamento delle circostanze -possono certo apparire di rilievo,
ed è comprensibile che siano invocati per superare il requisito della
base formale riferito a quelle tasse d'utilizzazione per le quali
il criterio dell'equivalenza della prestazione appare affidante e
soprattutto praticabile. Si può sostenere che ciò si verifica quando il
valore della prestazione dello Stato può essere raffrontato al valore di
un'uguale prestazione di libero mercato: la tassa per il temporaneo uso
di una sala di un edificio pubblico, ad esempio (ZBl 73 (1972) p. 355),
può essere raffrontata alla locazione di un corrispondente locale in un
edificio privato; la tassa per la posa di un banco di vendita temporaneo
su suolo pubblico, all'importo richiesto normalmente da un privato. In
genere, si tratterà comunque di importi relativamente modesti. Diverso è
il discorso allorquando la prestazione effettuata dallo Stato, per la
sua natura particolare o il monopolio di fatto da esso detenuto, non è
suscettibile di esser misurata con parametri di mercato o soltanto in
virtù di una valutazione dell'interesse soggettivo del beneficiario (in
senso analogo RU 99 Ia 603 c. 5b). Lo stesso Tribunale amministrativo di
Zurigo (ZBl 75 (1974) p. 111) ha riconosciuto non potersi far eccezione al
principio della base legale formale per la tassa dovuta dal beneficiario
d'una deroga alla distanza legale di una costruzione da un corso d'acqua
pubblico, nè per le tasse di concessione di acque pubbliche (1 c.).
Di una tassa di utilizzazione di questa natura si tratta appunto
nel caso in esame. Non solo, tutte le rive dei laghi e corsi d'acqua
essendo pubbliche, manca la possibilità di un qualsiasi riferimento ai
prezzi usuali del mercato privato, ma la posizione di monopolio detenuta
dallo Stato può indurre l'amministrazione a conferire a codeste tasse
il carattere di introiti fiscali, come lo dimostra, d'altronde, proprio
l'entità considerevole dei tributi annui richiesti dai ricorrenti (da un
minimo annuo di fr. 860.-- ad un massimo di fr. 32500.--).
La questione di sapere se, per talune tasse di utilizzazione,
l'esigenza di una base legale formale possa essere attenuata può
quindi restare aperta. In ogni caso, una simile deroga al principio
non si giustifica per le tasse in esame che per la loro natura, la
indeterminatezza dei criteri applicabili alla loro fissazione ed infine la
loro rilevanza sono, sotto il profilo della legalità, da assimilare alle
imposte. Così come il Tribunale federale ha ritenuto in RU 95 I 243 ss
(251), per un caso analogo (tassa per l'utilizzazione di acque pubbliche
per la formazione di una darsena su fondo privato), il requisito della
base legale in senso formale è in questi casi irrinunciabile.
Ne viene che i ricorsi debbono essere ammessi, poichè le impugnate
tassazioni mancano della sufficiente base legale e violano, con l'art. 4
CF, anche il principio della separazione dei poteri.
Erwägung 7
7.- D'altronde - sia rilevato a titolo abbondanziale - i gravami
meriterebbero accoglimento, quand'anche si volesse ammettere che, in
materia di tasse per l'utilizzazione del pubblico demanio, un'attenuazione
delle esigenze formali appaia opportuna.
a) Se si volesse tener per sufficiente una delegazione di poteri dal
legislativo all'esecutivo, almeno si dovrebbe pretendere che essa sia
chiara con riferimento al suo oggetto e non lasci alcun dubbio circa
l'intenzione del legislatore di sottoporre a tassa un determinato uso
del pubblico demanio.
A tale requisito non soddisfa certamente l'art. 57 nel quale Consiglio
di Stato ravvisa la disposizione delegante. Come emerge dal titolo, dalla
sistematica e dal testo (cfr. sopra consid. 4b), la LCMS si riferisce
manifestamente ed esclusivamente alle strade pubbliche. Già in virtù
dell'art. 99 LAC, che rinvia per il dominio pubblico alle singole leggi
speciali, essa non ha per oggetto le rive dei laghi e dei fiumi. Che l'art.
57 LCMS, accompagnato dall'esplicita marginale "occupazione provvisoria
di strade", nomini, oltre le strade vere e proprie ed il loro sottosuolo,
anche "le aree di proprietà dello Stato", non consente, contrariamente alla
tesi dell'autorità cantonale, di sussumere sotto tale richiamo - affatto
marginale - ogni e qualsiasi parte del pubblico dominio, ma soltanto
quelle porzioni che siano in relazione con le strade, anche se non ne
formano parte integrante a'sensi dell'art. 2 LCMS: si pensi per esempio
agli scorpori residui dopo la costruzione di una strada, od alle strade
abbandonate (art. 44 LCMS). Se il legislatore, con quell'accenno, avesse
inteso alludere all'intero demanio pubblico, si sarebbe sicuramente servito
di altri termini. Non solo, ma se avesse inteso delegare al Consiglio. di
Stato il potere di prelevare tasse a carico di bagnanti o campeggiatori,
non avrebbe mancato di accennarvi o nella legge specifica sulla protezione
delle rive dei laghi, che nulla contiene a codesto proposito (cfr. sopra,
consid. 4a), come implicitamente ammette il Consiglio di Stato, oppure
nella legge sui campeggi del 15 gennaio 1963, che regola minuziosamente,
tasse comprese, questo fenomeno del turismo moderno (cfr. in materia,
PAUL MAIER, Das Campingwesen der Schweiz, insb. die Fragen seiner
öffentlichrechtlichen Regelung durch die Kantone, diss. Friburgo 1963,
in modo speciale p. 81 ss; inoltre: P.-G. BROGGINI, Il turismo estivo
nella zona dei laghi del cantone Ticino, diss. Berna 1969).
Se ne deve concludere che a ragione i ricorrenti censurano il
difetto di una delega chiara, e che pertanto il Consiglio di Stato,
emanando l'ordinanza, ha oltrepassato i limiti della delega e violato,
anche sotto questo profilo, il principio della separazione dei poteri.
d) Infine, quand'anche si volesse prescindere da tutto ciò, pure il
modo con il quale il Consiglio di Stato ha redatto l'articolo 15 lett. e
ReLCMS appare criticabile. Come rilevano alcuni ricorrenti, la misura del
tributo, che può spaziare da 20 a 500 fr. il metro lineare di riva per i
laghi, da 50 a 1000 fr. il metro lineare per i fiumi, lascia all'autorità
amministrativa un tale ambito di manovra, che praticamente la tassa può
essere stabilita ad libitum; se a ciò si aggiunge che manca nella legge
materiale ogni criterio di determinazione, la sufficienza di una simile
base legale appare perlomeno dubbia sotto il profilo dell'art. 4 CF,
che garantisce il cittadino contro gli abusi del potere amministrativo
(RU 92 I 47).
Erwägung 8
8.- I ricorsi dovendo essere ammessi per i due cennati motivi, torna
superfluo esaminare la fondatezza delle ulteriori censure sollevate
dai ricorrenti.
Entscheid:
Il Tribunale federale pronuncia:
I ricorsi sono accolti e le impugnate risoluzioni del Consi glio di
Stato annullate.